Gemeenten hadden te weinig invloed op Floriade

De vijf betrokken gemeenten bij de Floriade 2012 in de regio Venlo waren de controle op de organisatie volledig kwijt. Volgens het Raadsonderzoek naar het besturingsmodel, de informatievoorziening en onderlinge samenwerking dat de Floriade-gemeenten hebben laten instellen, was de afstand tussen de politiek en directie van de Floriade te groot.

Stichtingsbestuur kreeg te weinig informatie

De Floriadegemeenten (Venlo, Venray, Peel en Maas, Horst aan de Maas en Gennep) hadden een gezamenlijke stichting in het leven geroepen die de directie en Raad van Commissarissen moesten controleren. Die stichting kreeg te weinig informatie over het reilen en zeilen van het evenement en kon mede daardoor haar controlerende taak niet waarmaken. Informatie die wel tot het stichtingsbestuur doordrong mocht niet met de gemeenteraden worden gedeeld waardoor ook die hun controlerende taak onvoldoende konden uitoefenen. Andere omissie was het feit dat ondanks het intreden van de financiële en economische crisis er geen evaluatie of herijking van de financiële kaders van het Floriade-project heeft plaatsgevonden.

Verlies van 5,5 miljoen euro

De Floriade heeft de vijf gemeenten een verlies van 5,5 miljoen euro opgeleverd. Eerder was nog uitgegaan een tekort van 9 miljoen euro maar de gemeenten betalen bijna 4 miljoen euro aan de Floriade voor de investeringen op het terrein zoals wegen, riolering en elektriciteit. De vijf gemeenten moeten opdraaien voor het resterende tekort.

Weinig doortastend optreden

De onderzoekers vonden de aandeelhoudersstichting, waarin de vijf Floriade-gemeenten en de Nederlandse Tuinbouwraad waren vertegenwoordigd, weinig doortastend. Die stichting was het hoogste orgaan in de organisatie van de Floriade en stond boven de directie en de Raad van Commissarissen. In de praktijk hadden de Raad van Commissarissen het voor het zeggen en werden insiders die negatieve geluiden naar buiten wilden brengen onder druk gezet. Zo werd een wethouder die informatie naar buiten wilde brengen over de Floriade medegedeeld dat hij dan persoonlijk aansprakelijk zou worden gesteld voor de schade die hij zou aanbrengen. Dat is volgens de onderzoekers niet juist en hier heeft de wethouder zich ten onrechte laten afschrikken.

Niet alleen kommer en kwel

Positieve effecten waren er natuurlijk ook. Zo heeft het evenement twee miljoen bezoekers naar de regio getrokken, rapporteerden accommodatieverschaffers 25% meer omzet en heeft ook de horeca in de regio geprofiteerd. Verder is een aantal infrastructurele projecten versneld gerealiseerd en heeft de regio in het Venlo GreenPark een blijvende legacy.  Ook burgemeester Antoin Scholten van Venlo is nog steeds positief over de Floriade. Het evenement heeft per saldo meer opgeleverd dan gekost. Volgens de burgemeester is er fors bespaard aan uitkeringen omdat mensen aan een baan zijn geholpen, is er meer geïnvesteerd, hebben veel bedrijven extra omzet gedraaid en is de regio klaar om zich verder economisch te ontwikkelen. Dat levert volgens hem meer op dan de subsidies en bijdragen van gemeenten en provincie.

De belangrijkste conclusies:

Taken en bevoegdheden onduidelijk
In het Floriade-project zijn de statuten zeer algemeen gehouden. Deze algemene beschrijving heeft ertoe geleid dat met name de gemeentelijke vertegenwoordigers onvoldoende inzicht hadden in hun taken en bevoegdheden en hier bijgevolg ook onvoldoende invulling aan hebben kunnen geven. Dit in tegenstelling tot de directie en de Raad van Commissarissen van de Floriade-BV, die vanuit hun achtergrond veel beter bekend waren met hun privaatrechtrechtelijke bevoegdheden.

Afspraken niet nageleefd
Tijdens de voorbereiding en de uitvoering van het Floriade-project bestond er tussen de privaatrechtelijke en gemeentelijke betrokkenen een verschil in de beleving van gemaakte afspraken en de naleving van deze afspraken. Daarnaast waren er uiteenlopende verwachtingen ten aanzien van de rolverdeling en de wijze waarop met elkaar gecommuniceerd diende te worden. Tijdens de voorbereiding en de uitvoering van het Floriade-project was er aan gemeentelijke zijde niet altijd voldoende inzicht in de gemaakte afspraken met de Floriade-BV, waardoor hier beperkt op gestuurd werd.

Ambtenaren niet formeel betrokken bij Floriade
Wethouders wisselen doorgaans vaker dan ambtenaren. Ook bij het Floriade-project hebben er op cruciale momenten in het project bestuurlijke wissels plaatsgevonden. Tegelijkertijd wordt geconstateerd dat ambtelijk adviseurs en gemeentecontrollers in veel gemeenten niet op formele en structurele wijze betrokken waren bij het Floriade-project.

Verschil in kennisniveau
Door het verschil in kennisniveau tussen het Stichtingsbestuur en de Floriade-BV met betrekking tot rollen en bevoegdheden, konden de wethouders in het Stichtingsbestuur in de praktijk beperkt invulling geven aan de publieke invalshoek van het Floriade-project en hun publieke verantwoordingsplicht.

Ondanks crisis geen herijking financiële kaders
Ondanks het intreden van de financiële en economische crisis heeft er geen evaluatie of herijking van de financiële kaders van het Floriade-project plaatsgevonden. Het effect van de economische crisis op bijvoorbeeld de bezoekersaantallen, het bestedingsgedrag van bezoekers en sponsorinkomsten hadden gedurende de voorbereiding in kaart gebracht moeten worden, zodat de benodigde financiële middelen voor het Floriade-project waar nodig hadden kunnen worden bijgesteld.

Ingewikkelde eindafrekening
Binnen het Floriade-project waren de financiële kaders en risico’s meer transparant geweest indien het exploitatieresultaat van de Floriade niet gekoppeld was geweest aan de winst van Venlo Greenpark. Daarnaast werd het exploitatietekort van de Floriade een ‘stuurbaar element’ doordat er op voorhand geen duidelijke afspraken waren gemaakt tussen de Floriade-BV en Venlo Greenpark over de waarde en de overdracht van het Floriade-terrein na afloop van de Floriade. Dit heeft geresulteerd in een beperkte ‘accountability’ van betrokken partijen.

Aanbevelingen van de onderzoekers

De onderzoekers komen op basis van de voorgaande conclusies met tien concrete aanbevelingen:

1 Leg op voorhand eenduidige en adequate formele afspraken vast tussen betrokken partijen, met name omtrent de rolverdeling, communicatie en informatievoorziening.

De statuten van de privaatrechtelijke organisatie en/of onderlinge overeenkomsten dienen in voldoende mate inzicht te bieden in de rolverdeling, rechten en plichten van de verschillende partijen en het dient eenduidig inzichtelijk te zijn wie, bij welke gebeurtenissen en op basis van welke informatie de gemeenteraad, het college en de gemeentelijke vertegenwoordigers in de privaatrechtelijke organisatie dient te informeren.

2 Organiseer afstemsessies tussen de privaatrechtelijke en gemeentelijke betrokkenen.

Er wordt aanbevolen om voorafgaand aan en na de oprichting van de privaatrechtelijke organisatie afstemsessies tussen de privaatrechtelijke en gemeentelijke betrokkenen te organiseren om rollen, verantwoordelijkheden en verwachtingen te bespreken en ‘elkaars taal’ beter te verstaan.

3 Borg voldoende continuïteit langs gemeentelijke zijde door middel van formele overdrachtsdossiers en structurele ambtelijke betrokkenheid.

Om bij toekomstige projecten meer continuïteit te borgen wordt aanbevolen om een gedegen overdracht van het project-dossier te organiseren op het moment van bestuurlijke en ambtelijke wisselingen. Hiertoe dienen formele overdrachtsdossiers te worden ingericht.

4 Besteed voldoende aandacht aan contractmanagement, en overweeg de positie van een neutrale ‘procesbewaker’.

Voor toekomstige projecten wordt aanbevolen om voldoende aandacht te besteden aan contractmanagement. Er dient proactief gestuurd te worden op de naleving van afspraken m.b.t. rollen, bevoegdheden en informatievoorziening, op basis van een adequate archivering van overeenkomsten en afspraken.

5 Borg voldoende ‘countervailing power’ ten opzichte van de privaatrechtelijke organisatie, om zodoende invulling te kunnen geven aan de publieke invalshoek van het project en de publieke verantwoordingsplicht.

Om voldoende ‘countervailing power’ ten opzichte van de privaatrechtelijke organisatie te borgen wordt, naast het vastleggen van eenduidige afspraken (aanbeveling 1), het borgen van voldoende continuïteit langs gemeentelijke zijde (aanbeveling 3) en voldoende aandacht voor contractmanagement (aanbeveling 4), aanbevolen om externe adviseurs aan te trekken op vlakken waar interne expertise ontoereikend is.

6 Voorzie een mid-term evaluatie van de voorziene financiële middelen.

Er wordt aanbevolen om voorafgaand aan de uitvoering van langlopende projecten een mid-term evaluatie te voorzien van de voorziene financiële middelen voor het project. Op basis van deze mid-term evaluatie kan eventueel besloten worden om de voorziene middelen te herijken.

7 Stel een bestuurlijk projectplan op voorafgaand aan de uitvoering van langlopende projecten en borg dat dit projectplan voldoende inzichtelijk blijft gedurende de uitvoering van het project.

Er wordt aanbevolen om een bestuurlijk projectplan op te stellen voorafgaand aan de uitvoering van een project. Het bestuurlijk projectplan dient een overzicht te bieden van de noodzakelijke bestuurlijke beslismomenten tijdens de uitvoering van het project. In het bestuurlijk projectplan dient in ieder geval een mid-term evaluatie van de voorziene financiering opgenomen te worden.

8 Zorg voor bestuurlijke functiescheiding in de uitvoering van gerelateerde projecten.

Er wordt aanbevolen om het bestaan van ‘dubbele petten’ te vermijden in de uitvoering van gerelateerde projecten.

9 Vermijd onnodige financiële verbondenheid van grootschalige projecten.

Er wordt aanbevolen om financiële verbondenheid van grootschalige projecten in de toekomst zoveel mogelijk te vermijden. Indien financiële verbondenheid noodzakelijk is, wordt aanbevolen om op voorhand duidelijke afspraken te maken over de financiële relaties en de verantwoordelijkheden hierin van betrokken partijen. Daarnaast dienen financiële relaties inzichtelijk gemaakt te worden in de communicatie over de financiële stand van zaken naar de raden.

10 Formaliseer de regionale samenwerking.

Er wordt aanbevolen om de regionale samenwerking in toekomstige projecten verder te formaliseren. Het dient duidelijk te zijn wie binnen de samenwerking de regie voert, wat deze rol inhoudt en wat het mandaat en de verantwoordelijkheid van de regievoerder is. Daarnaast dienen regionale overleggen en besluitvorming eenduidig vastgelegd te worden, zodat het transparant is welke voor de gemeenten bindende beslissingen er worden genomen op regionaal niveau.