Hoeveel bezoekers is ‘te veel’? Een aanzet tot een model voor het meten van draagkracht van een bestemming

Joost Gieling en Tom Gosens (Ginder)

Inleiding

De bezoekerseconomie is de afgelopen jaren belangrijker geworden voor Nederland. Op veel plaatsen in Nederland heeft de groei hiervan positieve effecten. In kleine kernen worden bijvoorbeeld de voorzieningen (denk aan supermarkten, horeca en zwembaden) deels op peil gehouden door de aanwezigheid van bezoekers. Ook kan een goed functionerende bezoekerseconomie bijdragen aan een verdienmodel waarmee het behoud van natuur en cultuur-historisch erfgoed (deels) kan worden gefinancierd. In andere gevallen leidt de groei van de bezoekerseconomie echter tot ongewenste neveneffecten, die door inwoners en overige belanghebbenden als negatief worden ervaren. Dit kan zijn omdat het bestemmingsmanagement onvoldoende op orde is, maar ook omdat simpelweg te veel bezoekers naar een bestemming komen. In dat laatste geval wordt de draagkracht overschreden. Het blijft echter vaak onduidelijk wanneer er sprake is van ‘te veel’ toeristen.

Het onderzoek naar toeristische draagkracht wint steeds meer aan belangstelling. Aangejaagd door de beelden van overvolle straten en natuurgebieden op aantrekkelijke hotspots zijn er zowel beleidsmatig (bv. NBTC, RLI) en wetenschappelijk (zie het werk van prof. J. Van den Borg) recentelijk de nodige publicaties over dit onderwerp verschenen. Tot op heden heeft dit nog niet geleid tot een algemeen geaccepteerd conceptueel model en bijhorende methodiek om de toeristisch-recreatieve draagkracht van een gebied in kaart te brengen en vervolgens te kunnen monitoren. In dit artikel doen we een eerste aanzet hiertoe. Eerst gaan we dieper in op de verschillende concepten die vaak aangedragen worden in discussies rondom de draagkracht van een gebied. We leggen uit wat draagkracht, draagvlak en druk betekenen en hoe deze concepten zich tot elkaar verhouden. Ook leggen we uit hoe we deze concepten kwantificeren, inclusief een rekenvoorbeeld. Ten tweede gaan we in hoe het draagkracht-model door beleidmakers kan worden ingezet om de bezoekerseconomie in een bepaald gebied te kunnen ontwikkelen, en welke middelen en restricties hierbij gelden. We ronden het artikel af met enkele aanbevelingen.

De draagkracht van een bestemming

Onder draagkracht wordt verstaan "het maximumaantal bezoekers dat tegelijkertijd op een bestemming aanwezig kan zijn, zonder afbreuk te doen aan de fysieke (incl. ecologische) of sociaal-culturele aspecten van de leefomgeving en zonder onacceptabele achteruitgang in de kwaliteit van de bezoekersbeleving” (RLI, 2019). De draagkracht is dus een theoretische capaciteit van wat een gebied aankan. Als deze (regelmatig) wordt overgeschreden, dan is er geen sprake van een duurzame balans tussen de bezoekerseconomie en andere belangen. Op korte termijn gaat dit gepaard met irritaties, afval en parkeerhinder, op de lange termijn met een devaluatie van het gebied als toeristische bestemming, als leefgebied of als waardevol natuurgebied.

De draagkracht van een gebied is, bij benadering, objectief meetbaar. De wortels van dit onderzoek liggen in Noord-Amerika, waar in het verleden het nodige onderzoek is gedaan naar de ‘carrying capacity’ in nationale parken. Door groeiende bezoekaantallen ontstond er een groeiende belangstelling naar de vraag hoeveel precies ‘te veel’ is. Er zijn een aantal methoden bedacht om een maximaal bezoekaantal te kunnen ramen, zoals het Visitor Experience and Resource Protection (VERP) en Limits of Acceptable Change (McCool & Lime, 2001), Echter, toch blijkt het vaak maatwerk te zijn om tot realistische aantallen te komen (Wall, 2020). De doelstellingen van het parkmanagement zijn bijvoorbeeld leidend hoe de bezoekersfunctie van een gebied zich verhoudt tot natuurbehoud en biodiversiteit.

Vandaag de dag is het onderzoeksveld verschoven naar Europa, waar de vraag hoeveel bezoekers een stad aankan steeds prangender wordt. Duurzaam toerisme veronderstelt immers dat uitspraken gedaan worden over hoeveel bezoekers acceptabel zijn, zodat bestuurders daarop kunnen acteren en eventueel actie kunnen ondernemen. Hiervoor is het essentieel dat er door planners en beleidmakers onderkend wordt dat het toerisme niet oneindig kan doorgroeien. In de praktijk zien we dat momenteel vooral nagedacht wordt over het beter spreiden van toeristen, in plaats van verminderen. Voor zover wij weten worden er echter nauwelijks concrete, harde grenzen aan bezoekaantallen gesteld, mogelijk doordat kritische inwoners op een gegeven moment uit steden wegtrekken en vervangen worden door inwoners die de overlast voor lief nemen (Butler, 2020). Desondanks zijn er bijvoorbeeld in Amsterdam en Venetië inmiddels concrete stappen gezet om bezoekersaantallen te beperken, onder andere door het beleidsmatig opstellen van signaalwaarden of het heffen van entree voor dagbezoek. Meestal worden zulke maatregelen pas genomen op het moment dat de hinder dusdanige vormen heeft aangenomen dat alleen draconische maatregelen nog helpen.

Veel empirisch onderzoek om op voort te bouwen is er dus niet. Om een raming te maken van draagkracht halen we daarom inspiratie uit de attractie- en experiencesector. Deze sector loopt voorop met het inzetten van Big Data voor het reguleren van bezoekersstromen. Per attractie is precies bekend wat de verwerkingscapaciteit is. Dat geldt ook voor de tussenliggende gebieden en services als horeca. Op basis daarvan wordt berekend hoeveel mensen in een shift meekunnen, en dus ook de maximumcapaciteit die per dag bereikt kan worden. Hetzelfde principe geldt eigenlijk voor andere gebieden waar veel mensen komen. Het is namelijk de optelsom van de verwerkingscapaciteit van alle eindbestemmingen die de maximale capaciteit bepalen. Denk aan het aantal bezoekers dat een museum, restaurant, park of winkel op een bepaald moment binnen kan hebben, zonder dat dit ten koste gaat van de beleving. Ook het aantal bezoekers in de openbare ruimte, zoals een plein, winkelstraat of natuurgebied kan gekwantificeerd worden. Door al deze kengetallen bij elkaar op te tellen kan de maximale capaciteit, en dus de draagkracht, van een gebied in kaart worden gebracht.

We kiezen er bewust voor om alleen eindbestemmingen op te nemen in de som van de capaciteit. Dit zijn immers de redenen dat bezoekers naar een bepaald gebied komen. Het aantal hotelbedden en parkeerplaatsen is hieraan ondergeschikt en zijn meer faciliterend van aard. Niet het aantal hotelbedden (en B&B, AirBNB etc.) bepaalt dus de draagkracht van een gebied, maar belangrijker is het dat mensen (dus inwoners, bezoekers uit de regio en toeristen) gedurende de dag voldoende mogelijkheden hebben om ‘achter de voordeur’ tijd door te brengen en een bestemming te beleven. Het zijn immers ook veelal eigen inwoners en bezoekers uit de regio die een binnenstad of natuurgebied bezoeken.

Feitelijke drukte en draagvlak

Hoewel de draagkracht (bij benadering) gekwantificeerd kan worden, moet het vooral worden beschouwd in relatie tot de feitelijke drukte. Ofwel, wat zijn de daadwerkelijke bezoekersaantallen in relatie tot plaats en tijd van het jaar? Het gaat hierbij ook om de intensiteit (het aantal bezoekers t.o.v. het aantal inwoners), de dichtheid (het aantal bezoekers per vierkante kilometer) en het gedrag (gebruik van de ruimte/voorzieningen). Het is afhankelijk van het gebied welke van deze varianten van feitelijke drukte het meest relevant is. Op het moment dat de feitelijke drukte (herhaaldelijk) de theoretische draagkracht overschrijdt, kan er geen sprake zijn van een toekomstbestendige bestemming.

Zolang de feitelijke drukte onder de capaciteit van de draagkracht blijft, is er geen sprake van ontoelaatbare negatieve gevolgen van te veel bezoekers. Hoewel de drukte onaangenaam kan aanvoelen, hoeft dit niet te betekenen dat een gebied de hoeveelheid bezoekers niet adequaat kan verwerken. Daarbij is het belangrijk in het achterhoofd te houden dat drukte een zeer dynamisch begrip is. Deze varieert sterk in plaats en tijd. In binnensteden zien we bijvoorbeeld vaak dat drukte zich gedurende de dag verplaatst van de winkelstraten overdag naar de horeca-pleinen in de avond. De balans tussen draagkracht en drukte is daarmee altijd een momentopname.

Hoewel draagkracht en drukte objectief meetbaar zijn, blijft de interpretatie van de data een belangenafweging. Onderzoek naar draagkracht is per definitie maatwerk. De ervaring van drukte is afhankelijk van het DNA van een gebied en/of regio. In gebieden waar veel mensen bij elkaar wonen en in gebieden met een lange toeristische traditie worden grote aantallen bezoekers vaak minder als een probleem ervaren dan in gebieden waar tot voorkort weinig bezoekers kwamen. Daarom moet er ook voldoende draagvlak zijn. Diverse belanghebbenden moeten worden geconsulteerd om inzicht te krijgen of en wanneer het in hun ogen ‘te druk’ is in een bepaald gebied. Een landschapsbeheerder en een ondernemersvereniging kunnen hier verschillende ideeën over hebben. In het ideale scenario worden alle belangen en ervaringen voldoende in beeld en met elkaar in verbinding gebracht. Uiteindelijk is iedereen gebaat bij een toekomstbestendige situatie, waar verschillende waarden met elkaar in balans zijn. Door middel van een stoplichtsysteem kan de draagkracht gevisualiseerd worden, en tijdelijk naar boven of beneden worden bijgesteld afhankelijk van het vigerende beleid en het seizoen.

Rekenvoorbeeld natuurgebied

Het bovenstaande hebben we toegepast in een natuurgebied. De draagkracht van een natuurgebied kan bij benadering gekwantificeerd worden. Uit de wetenschappelijke literatuur komt naar voren dat de mate van drukte die bezoekers van een natuur- of recreatiegebied als prettig ervaren, wisselt per type gebied. In Nederlands perspectief zijn deze inzichten over druktebeleving gebruikt om vraag naar en aanbod van natuur- en recreatiegebieden te vergelijken. Het betreffende model, Afstemming Vraag en Aanbod Natuur Als Recreatieruimte (AVANAR), is in principe ontwikkeld om op lokaal en regionaal niveau te bepalen of er genoeg ruimte voor recreatie is, maar biedt ook een basis om de draagkracht van een natuurgebied vanuit het perspectief van de recreant te bepalen (zie De Vries et al. 2004, De Vries en Staritsky 2016). In bosgebieden is de recreatieve opvangcapaciteit bijvoorbeeld hoger dan bijvoorbeeld op droge heidegronden en zandverstuivingen. In natte heidegebieden is de opvangcapaciteit nog enkele malen lager.

Aan de hand van de bodemkaarten (Basisbestand Grondgebruik CBS) is voor het desbetreffende natuurgebied per deelgebied de opvangcapaciteit bepaald (uitgedrukt in het aantal recreanten dat 1 hectare van de betreffende grondgebruikcategorie per dag kan accommoderen). De opvangcapaciteiten per type gebied gaan echter over een gemiddelde situatie. In kwetsbare Natura 2000-gebieden vraagt de bescherming van aangewezen habitatrichtlijnsoorten, broedvogels en habitattypen om een lagere padendichtheid dan in het geval van reguliere natuur- en recreatiegebieden. Zeker in het broedseizoen zorgt te veel vermenging van recreatie met het leefgebied van kwetsbare soorten tot nestmislukkingen. De natuur dient hier meer zijn gang te kunnen gaan dan in minder kwetsbare gebieden. De opvangcapaciteit is in kwetsbare natuurgebieden daarom lager dan in een gemiddelde situatie. De afwaardering van de opvangcapaciteit die in dergelijke gebieden nodig is, is echter niet gekwantificeerd in de literatuur. Hiervoor doen we een aanname van een afwaardering van 75% voor gebieden met een reguliere instandhoudingsdoelstelling en 95% voor gebieden met een kernopgave. Dit onderscheid is te maken op basis van beheerplannen die voor Natura 2000-gebieden bestaan. Voor alle soorten en habitattypen die in het kader van de Vogelrichtlijn of Habitatrichtlijn aangewezen zijn, geldt een instandhoudingsdoelstelling. Sommige soorten en typen zijn daarbij als een kernopgave aangemerkt. De afwaardering is mede-gebaseerd op de gemiddelde verstoringsafstanden van broedvogels. Er kunnen echter grote verschillen zitten in de verstoringsafstanden binnen en tussen bepaalde soorten.

In het rekenvoorbeeld gaan we uit van een natuurgebied van 7.500 hectare. De berekening laat zien dat het desbetreffende gebied een dagelijkse draagkracht heeft van ca. 16.680 unieke bezoekers per dag voor het hele gebied. Een significant hoger aantal bezoekers zou betekenen dat de draagkracht wordt overschreden, en dat de kwetsbare natuur daarmee verder kan worden aangetast. In de onderstaande figuur is de draagkracht gepresenteerd in verhouding tot de feitelijke drukte. De grafiek laat zien dat de drukte in dit voorbeeld de draagkracht zo’n 10 keer wordt overschreden in een periode van 7 maanden. In hoeverre dat een probleem is, is vooral een kwestie van de doelstellingen van het parkmanagement, het draagvlak van de stakeholders en de onderlinge dialoog. Daarnaast kan het zijn dat lokaal de draagkracht vaker overschreden wordt, bijvoorbeeld als het bezoek zich sterk concentreert bijvoorbeeld bij de natuurpoorten.

Figuur 1. Feitelijk inzicht in bezoekersaantallen o.b.v. telefoondata
NB: Zwarte lijn is het feitelijk aantal unieke bezoekers per dag. De grijze lijn is een referentielijn van de draagkracht (ca. 16.680 bezoekers). Conform dit (fictieve) model wordt de draagkracht vooral in september en oktober een aantal keren overschreden.

Het model kan nog verder verfijnd worden. Dit kan bijvoorbeeld door per type beschermde vogelsoort een verstoringsvrijezone aan te brengen, door additionele correcties aan te brengen tijdens periodes die belangrijk zijn voor vogels zoals het broedseizoen of de vogeltrek of door extra bufferzones rond een gebied met een kernopgave aan te brengen. Hier is echter slechts mondjesmaat wetenschappelijke data over te vinden. Daarnaast zijn in de gebieden drukkere en minder drukke plekken te vinden, waardoor lokaal de draagkracht (fors) overschreden kan worden. Doel zou moeten zijn om met zonering recreatie daar te faciliteren waarmee de overlast voor de natuur wordt geminimaliseerd. Ook is in de cijfers alleen impliciet rekening gehouden met het gedrag van de bezoeker. Sterk verstorend gedrag kan de draagkracht verder verminderen.

Het draagvlak is in de desbetreffende studie uitgevraagd op basis van enquêtes. Bezoekers is onder andere gevraagd in welke mate ze het natuurgebied tijdens hun bezoek te druk vonden. Het merendeel bleek hun bezoek niet als te druk hebben ervaren. Het draagvlak van recreanten ligt daarmee voor veel recreanten boven de blauwe lijn in figuur 1. Exact hoe hoog is niet gekwantificeerd. Hier zijn echter wel mogelijkheden toe, bijvoorbeeld door recreanten op basis van gefotoshopte beelden te vragen in welke situatie ze het natuurgebied als ‘te druk’ ervaren (bv. Manning 2002, Kohlhardt et al. 2017).

Toepassing conceptueel model: Inbedding in de praktijk

Inzicht in het feitelijke aantal bezoekers dat een gebied aan kan is een belangrijke eerste stap om een gebied toekomstbestendig in te richten. Door nieuwe technologische meetmethoden wordt het in kaart brengen van feitelijke drukte steeds toegankelijker en goedkoper. Dit biedt kansen om de bezoekerseconomie door te ontwikkelen binnen de grenzen van de draagkracht van een gebied. Het helpt ook bij het maken van kwalitatieve keuzes omtrent de functies, activiteiten en doelgroepen die een regio kan en wil aantrekken. Dit kan erg verschillen per regio, mede afhankelijk van de ruimte voor belastende evenementen en activiteiten, maar ook van het draagvlak bij verschillende belanghebbenden.

Draagkracht is inherent dynamisch van aard. Het beweegt als het ware mee in ruimte en tijd, afhankelijk van de dan geldende wensen en beperkingen van de relevante belanghebbenden. Tijdens Koningsdag is het in veel steden geoorloofd om de draagkracht van een gebied eenmalig te overschrijden. En op zondagen kan een centrum wellicht best meer bezoekers aan, maar is dit vanwege vigerende regelgeving of levensovertuiging niet mogelijk en wenselijk. Deze dynamiek komt ook terug in de dagelijkse praktijk van veel beleidsbepalers. Het aantal aanvragen voor gebruik van de openbare ruimte neemt toe, zoals evenementen, activiteiten, tijdelijke bebouwing, terrassen, food trucks, ruimte voor parkeren etc. Inzicht in de feiten en cijfers helpt beleidsmakers bij het maken van de juiste keuzes.

Het model biedt de contouren waarbinnen beleidsbepalers het gesprek kunnen aangaan met verschillende belanghebbenden in welke mate de bezoekerseconomie in een bepaalde regio kan groeien. De draagkracht van een gebied dient ten alle tijden als een bovengrens van het aantal bezoekers, een participatief proces draagt bij om het draagvlak van verschillende belanghebbenden naar elkaar toe te laten groeien. Beleidsbepalers kunnen dit vervolgens monitoren via pilots, vooroverleggen en regelmatige inspraakrondes. Ook moet er een heldere bezwaarprocedure zijn opgesteld, waarbij de overheid door de rechter gecorrigeerd kan worden bij beleidsaanpassingen.

Een voorbeeld is hoe het model ingezet kan worden bij belastende functies die voor het draagkrachtmodel van belang zijn, zoals bij evenementen, horeca (incl. evenementenhallen e.d.) en, in sommige gevallen, ambulante handel. Als meer bekend is over de draagkracht en feitelijke drukte in een binnenstad dan kan een evenwichtiger jaarprogramma worden opgesteld, waarin de mate van belasting en hinder goed wordt verspreid over het jaar en over verschillende locaties. Bij het jaarlijkse Glow-festival in Eindhoven wordt bijvoorbeeld ieder jaar een andere route gekozen om de drukte te spreiden en horecaondernemers in verschillende wijken mee te laten profiteren. In extreme gevallen helpt het model bij het voeren van een discussie over het beperken van bezoekaantallen, bijvoorbeeld door het invoeren van entree- of stiltegebieden in Nationale Parken waar de feitelijke drukte de draagkracht overschrijdt. Ook helpt het om het draagvlak van bijvoorbeeld inwoners, ondernemers en andere belanghebbenden beter op elkaar af te stemmen. Een keuze kan bijvoorbeeld zijn om het proces van vergunningaanvraag tot meldplicht anders in te steken: waar moet een gemeente het toestaan van bijvoorbeeld evenementen en horeca stimuleren, consolideren of afbouwen?

In de uitvoeringsstrategie worden participatie en communicatie steeds belangrijker. In veel gemeenten wordt bijvoorbeeld reeds gebruik gemaakt van evenemententafels met veel verschillende belanghebbenden. Het is goed om in beeld te hebben wat het draagvlak is van deze belanghebbenden als het gaat om nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen die een impact hebben op de bezoekerseconomie. Gepoogd kan worden het draagvlak door gesprekken dichter bij elkaar te brengen. Wellicht dat met een strikt deurbeleid, buurtapps en een betere handhaving, latere sluitingstijden mogelijk zijn? De gemeente blijft echter wel aan zet om, aan de hand van bijvoorbeeld een stoplichtmodel, bepaalde randvoorwaarden op te stellen waar aan voldaan moet worden om meer bezoekers toe te laten. Zolang dat niet het geval is, dan is een verdere benutting van de (theoretische) capaciteit niet mogelijk. Bij een natuurgebied kunnen een gebrek aan parkeerruimte en/of een kwetsbaar ecosysteem redenen zijn om niet meer bezoekers toe te laten, zelfs als een gebied nog verwerkingscapaciteit over heeft.

Conclusies

Duurzaam toerisme is in essentie een evenwichtsoefening binnen de bezoekerseconomie om economische groei toekomstbestendig te combineren met respect voor de mens, het milieu en de lokale cultuur van de gastregio. Om de kansen die toerisme biedt te benutten en bedreigingen te voorkomen is een analyse van de toeristisch-recreatieve druk afgezet tegen de draagkracht van de leefomgeving, een belangrijke eerste stap om te zien waar ontwikkelruimte is voor toerisme en welke opgaven er spelen, bijvoorbeeld op het gebied van recreatiezonering, parkeren of handhaving. De ideeën en uitwerking met betrekking tot draagkracht, feitelijke drukte en draagvlak in dit artikel helpen bij die verdere doorontwikkeling van de bezoekerseconomie. Het aantal bezoekers kan niet eindeloos groeien, en door data, tellingen en gericht onderzoek naar deelgebieden kan (bij benadering) worden vastgesteld hoeveel bezoekers ‘te veel’ is. Het antwoord op deze vraag wordt in veel gebieden steeds urgenter, of het nu gaat om historische binnensteden of natuurgebieden.

Door in een vroegtijdig stadium inzicht te krijgen in de maximaal aanvaardbare aantallen bezoekers, kan voorkomen worden dat alleen draconische maatregelen nog helpen bij het terugbrengen van het aantal bezoekers. In gebieden waar de grenzen op momenten in zicht komen, kunnen passende maatregelen worden getroffen die niet ten koste gaan van de economische groei. Die groei hoeft namelijk niet noodzakelijkerwijs gezocht te worden in grotere aantallen in het hoogseizoen, maar kan ook bereikt worden door een betere spreiding of door hogere bestedingen.

Het uiteindelijke doel moet zijn om de beleving optimaal te laten aansluiten bij een acceptabel bezoekersaantal. Op deze wijze kunnen toekomstige generaties ook blijven genieten van de vele mooie bestemmingen die Nederland rijk is.

Literatuur

• J. van der Borg et al., Onderzoek naar de toeristische draagkracht van Giethoorn, Kinderdijk en Zaanse Schans (2022). Raadpleegbaar via : https://www.nbtc.nl/nl/site/download/download-rapport-draagkrachtanalyse.htm?disposition=inline
• Nederlands Bureau voor Toerisme en Congressen (NBTC)., Waardevol toerisme is werken aan balans (2022). Raadpleegbaar via: https://ddlpublicaties.nbtc.nl/meten-van-balans/start
• Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI)., Waardevol Toerisme. Onze leefomgeving verdient het (2019). Raadpleegbaar via: https://www.rli.nl/publicaties/2019/advies/waardevol-toerisme
• R.W. Butler (2020), Tourism carrying capacity research: a perspective article, Tourism Review, 75: 1, 207-211.
• R. Kohlhardt, J. Honey-Rosés, S.F. Lozada, W. Haider & M. Stevens (2017), Is this trail too crowded? A choice experiment to evaluate tradeoffs and preferences of park visitors in Garibaldi Park, British Columbia, Journal of Environmental Planning and Management, 1-24.
• R.E. Manning (2002), How much is too much? Carrying capacity of national parks and protected areas, In: Arnberger, A., Brandenburg, C. and Muhar, A. eds., Proceedings international conference on monitoring and management of visitor flows in recreational and protected areas, 306-313.
• S. F. McCool & D. W. Lime (2001), Tourism carrying capacity: Tempting fantasy or useful reality?, Journal of Sustainable Tourism, 9:5, 372-388.
• S. De Vries, M. Hoogerwerf & W.J. de Regt (2004). AVANAR: een ruimtelijk model voor het berekenen van vraag-aanbodverhoudingen voor recreatieve activiteiten. Basisdocumentatie en gevoeligheidsanalyses. Wageningen, Alterra, Alterra-rapport 1094.
• S. De Vries & I. Staritsky (2016), Recreatiemodel AVANAR 2.0 nader beschreven en toegelicht. Achtergronddocumentatie voor Status A. Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, WUR. WOt-technical report 80.
• G. Wall (2020), From carrying capacity to overtourism: A perspective article, Tourism Review, 75: 1, 212-215.