Recreatie en toerisme van bestemming Nederland: nieuwe kansen voor een versnipperd domein?

Foto: Iris van den Broek

In januari 2023 is de Samenwerkingstafel ingesteld als onderdeel van de Taskforce Samenwerking Gastvrijheidseconomie. De taskforce in Nederland wordt gefaciliteerd door het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK), de beleidsverantwoordelijke voor de toeristische sector en ondernemers in de gastvrijheidssector. EZK vertegenwoordigt ook de Nederlandse sector in Europese en internationale overleggen en in netwerken zoals OECD en UNWTO (Tweede Kamer, 2021). Het eerste doel van de Samenwerkingstafel was te komen tot het beschrijven van de gezamenlijke opgave voor de sector, gericht op en rekening houdend met de transitie opgaves waar Nederland en Europa voor staan. Perspectief 2030 (2019) dient hiervoor als kader, evenals voor de daaruit voortvloeiende eventuele acties en agenda, nationaal en regionaal. Aan de Samenwerkingstafel zitten, net als bij de Taskforce, deelnemers vanuit het Rijk, brancheorganisaties, NBTC, vertegenwoordigers van provincies (IPO) en VNG, ANWB, Destinatie Nederland en CELTH. Onderliggend artikel heeft tot doel inzichtelijk te maken wat wordt beoogd met de voorgestelde plannen - waaronder de oprichting van een Nationale Raad voor Recreatie en Toerisme - en hoe dit in het verlengde ligt van de Europese aanpak voor toerisme.

Anke Arts Mba, werkzaam voor European Tourism Futures Institute (ETFI) en Centre of Expertise for Leisure Tourism & Hospitality (CELTH)

Toerisme steeds vaker op gespannen voet met economisch beleid

Sinds het einde van de Tweede Wereldoorlog is toerisme een belangrijke factor geweest van de economische groei binnen Europa (Estol & Font, 2016). Binnen de oprichting en doorontwikkeling van eerst de EEG (Europees Economische Gemeenschap) en later de Europese Unie (EU) is er een groeiende erkenning gekomen voor toerisme in Europese kaders, mede omdat de sector via het toerismebeleid ook bijvoorbeeld werkgelegenheid en (economische) groei wordt nagestreefd (Europa.eu, Estol & Font, 2016). Ook in Nederland worden vrijetijd en toerisme al decennialang erkend als belangrijk voor de economie, maar ook voor het welzijn van de mens. Zo neemt de Nederlandse overheid in 1983 het volgende op in de Nederlandse Grondwet, in artikel 22:

De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid. Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid. Zij schept voorwaarden voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding.

Hoewel het artikel in de Grondwet spreekt over het belang van volksgezondheid, lijken economische groei en werkgelegenheid (nog) belangrijker. Internationaal wordt in 1996 al gesteld dat het toeristisch beleid op Europees niveau niet het belang heeft zoals andere sectoren, bijvoorbeeld landbouw, terwijl het meer welvaart genereert (Robinson, 1996 in Estol & Font, 2016). In Nederland is dat vergelijkbaar, waar het domein voor Gastvrijheid (Leisure, Tourism, Hospitality) in 2019 twee keer zo veel geld werd verdiend als in de landbouwsector (Agenda Bewuste Bestemmingen, 2022). Voor de coronacrisis, in 2018, was er in Europa een rechtstreekse bijdrage van de sector aan het bruto binnenlands product, bbp, van 3,9% (Eruopa.eu), in Nederland bedroeg dit in 2018 als 2019 4,4%. Toerisme blijkt dus economisch belangrijk, maar lijkt tegelijkertijd politiek zwak (Ryan, 2020). Tijdens en na de coronacrisis lukte het overheden in Europa en wereldwijd wel om doelgericht, efficiënt en toegankelijke steun te bieden om bedrijven, bezoekers en medewerkers snel te helpen met het herstel van de toerisme en vrijetijdssector (OECD, 2022). Dit bevestigt dat overheidsbeleid doelgericht is, wat met betrekking tot toerisme betekent dat politieke steun voor toerisme ook doelgericht moet zijn. Regeringen (in het algemeen) steunen toerisme niet omdat ze per se meer toeristen willen, maar omdat ze bepaalde gevolgen van de groei van het toerisme nastreven. Ook op Europees niveau is het toerismebeleid tot dusver bestempeld als opportunistisch, fragmentarisch en om nationaal beleid te coördineren en hogere doelen te bereiken, zoals het concurrentievermogen van de EU (Estol & Font, 2016). Toerisme had tot recentelijk vooral een louter economisch doel, gericht op bestedingen en werkgelegenheid (Ryan, 2020), en werd minder gezien als een middel tot het realiseren van brede welvaart.

Taskforces bieden veranderingen voor de toekomst

Mede door, of misschien wel vooral onder invloed van de reeds genoemde coronacrisis zijn ervaringen opgedaan met meer samenwerking aan gezamenlijke doelen. Europa en Nederland moeten zaken anders gaan aanpakken. Al in de coronajaren nam het Europees Parlement een resolutie aan ter bevordering van duurzaam toerisme, toen vooral nog gericht op veilig reizen en de heropening van de (reis)sector. In 2022 keurde de Europese Commissie haar plan Transitietraject voor toerisme goed. Het doel hiermee is de sector veerkrachtiger te maken en groene en digitale transitie te versnellen. Dit moet gerealiseerd worden met een meer circulaire en milieuvriendelijke sector mede door betere uitwisseling van kennis en gegevens. De hieruit voortvloeiende EU-Agenda voor toerisme 2030 richt zich vervolgens op vijf belangrijke pijlers, zijnde de groene en digitale transitie, veerkracht en inclusie, vaardigheden en steun en governance. Om overheidsinstanties en toeristische bestemmingen te helpen bij het monitoren en aansturen van de digitale en groene transitie, heeft de Commissie eind 2022 het EU-toerismedashboard gemaakt. Er lijkt dus een versnelling gaande te zijn, in elk geval binnen Europa. De gevolgen van corona enerzijds en de transities voor landbouw, natuur en klimaat anderzijds hebben ertoe geleid dat de urgentie voor ook duurzaam toerisme (en recreatie) meer aandacht behoeft en samenwerking onontbeerlijk is in deze. Hoewel de samenwerkingen ten tijde van Corona niet structureel waren, maar juist ad hoc met (landelijke) taskforces voor coördinatie en samenwerking tussen overheden en de particuliere sector, stelt de OECD dat landen verder moeten bouwen op deze ervaringen. Dit geeft een impuls aan innovatie en integratie van toeristische ontwikkeling in de toekomst, het ondersteunt de duurzame ontwikkeling van het toerisme en moet ervoor zorgen dat de sector beter is voorbereid op de toekomst (OECD, 2022).

In Nederland is destijds dus ook een nationale Taskforce gevormd voor het gastvrijheidsdomein, met als doel het versterken van de samenwerking tussen de nationale overheid en stakeholders in de sector. Net als op Europees niveau, is ook hier het eerste doel geweest de sector te ondersteunen tijdens corona en weer op gang te helpen na de pandemie. Op middellange en lange termijn moet er een meer veerkrachtige en duurzame sector ontstaan met intensieve samenwerking binnen de sector en sector-overstijgend. De taskforce is daarnaast ook verantwoordelijk voor Perspectief 2030 en de gezamenlijke Actieagenda (OECD, 2022), welke eind 2021 is herijkt (Tweede Kamer, 2022). De Actieagenda heeft als belangrijkste doel de duurzame toekomst van Bestemming Nederland; de pijlers van Perspectief 2030 dienen hierbij als basis voor de te nemen acties; verschillende stakeholders kunnen zich committeren bij de voor hen relevante acties.

Een nieuwe strategie

De taskforce heeft in 2022 besloten tot oprichting van een (tijdelijke) samenwerkingstafel, met als doel het beschrijven van de opgave voor het domein. In het eerste halfjaar van 2023 is gezamenlijk en in werkgroepen geschreven aan de voortgangsrapportage ‘Opgave Gastvrijheidsdomein’ die in juni is opgeleverd. In het document wordt ingegaan op de historische context en de actuele situatie van het gastvrijheidsdomein in Nederland. Zoals gezegd, staat de bestemming Nederland centraal in deze opdracht. Voorts worden de huidige ontwikkelingen beschreven, zoals vergrijzing, klimaat & duurzaamheid, digitalisering & innovatie en geopolitiek en de nieuwe doelen brede welvaart, gezondheid en de nabijheid van recreatie (ruimte). Gesteld wordt (2023) dat een ingrijpende transitie nodig is om te komen tot meer samenhang en een domein met integraliteit. Hiervoor worden opdrachten voorgesteld voor samenwerking & positionering, vraag & aanbod, ruimte, koppelkansen, Perspectief 2030 en ondernemerschap & arbeidsmarkt. Over de organisatie en structuur schrijft de samenwerkingstafel dat ‘dit geheel vraagt om samenhangend beleid en een nieuwe samenwerkingsstructuur, heldere rollen en verantwoordelijkheden en adequate afstemming’, te realiseren op landelijk, provinciaal en regionaal niveau.

Deze voortgangsrapportage benadrukt dus de urgentie om enerzijds te komen tot samenwerking binnen het domein om zodoende verdere versnippering tegen te gaan en gezamenlijk binnen de sector toe te werken naar een sterker en meer verenigd domein, dat beter wordt gezien en meer slagkracht moet hebben op het (inter)nationale politieke toneel. Anderzijds nipt de transitie van Nederland (en Europa) voor onder andere wonen, landbouw en natuur (ruimte) – maar ook arbeid en digitalisering – tot onontbeerlijke samenwerking over de sectoren heen. De focus ligt hierbij zowel op een benadering van bovenaf – het Rijk – als op het door ontwikkelen van de reeds ingezette lijn van binnenuit de sector. Hiervoor is een Raad nodig, de Landelijke Raad voor recreatie en toerisme. Deze Raad zou de rol van de huidige taskforce overnemen; het dient aan de slag te gaan met het opstellen van uitgangspunten, het opstellen van een integrale visie en strategie, het bieden van heldere kaders, verbinden van partners en inhoud geven aan het brede belang van het domein. Een belangrijke voorwaarde die hierbij wordt gesteld, betreft de vertegenwoordiging van in elk geval drie ministeries in de Raad. Dat is ten eerste in elk geval het ministerie van EZK; daarnaast wordt actieve betrokkenheid gevraagd van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en een nog te bepalen derde ministerie, bijvoorbeeld het Ministerie voor Landbouw, Natuur en Visserij. Op verschillende onderwerpen kunnen later ad hoc ministeries aanhaken.

De voortgangsrapportage is positief ontvangen door de Taskforce, hetgeen betekent dat er verder kan worden doorontwikkeld richting de realisatie van deze Landelijke Raad voor recreatie en Toerisme. Dit najaar staat een commissiedebat gepland in de Tweede Kamer over (onder andere) deze plannen, die ondanks de val van het kabinet verwacht wordt door te zullen gaan. Vervolgens kan in 2024 een start gemaakt worden met de realisatie van een Raad voor Recreatie en Toerisme.

(*) What’s in the name

Het CBS hanteert definities van de begrippen toerisme en recreatie en vrijetijd, welke in lijn zijn met de internationale richtlijnen van Eurostat. CBS definieert toerisme als "de activiteiten van personen reizend naar en verblijvend op plaatsen buiten hun normale omgeving voor niet meer dan een jaar voor ontspanning, zakelijk verkeer en andere activiteiten die niet gerelateerd zijn aan een activiteit die beloond wordt vanuit de plaats die bezocht wordt” en recreatie als "alle activiteiten die iemand voor zijn plezier onderneemt. Bijvoorbeeld: een dagje naar het strand of pretpark, wandelen, sporten, bezoek aan museum, theater of café, een rondvaart, de wekelijkse zangavond, uit eten gaan, winkelen voor het plezier” (CBS.nl). In de literatuur en beleidsinformatie worden definities vaker door of bij elkaar gebruikt. Zo stelt de Europese Rekenkamer (2021) dat de toeristische sector een brede categorie activiteiten omvat zijnde vervoersdiensten om mensen te verplaatsen, reisbureaus en touroperators; accommodatie; restaurant- en cateringdiensten; culturele, sport- en recreatieve voorzieningen; goederen en diensten voor lokaal toerisme. De Taskforce richt zich (ook) op het gehele gastvrijheidsdomein van ‘Destinatie Nederland’; vergelijkingen op Europees of landelijk niveau zijn derhalve indicatief van aard.

Literatuur:

CBS. Recreatieve activiteiten. Geraadpleegd via Recreatieve activiteiten (cbs.nl) 20072023
Centre of Expertise Leisure Tourism Hospitality, CELTH. Agenda Bewuste Bestemmingen. 2022, NRIT.
Council of the European Union. European Agenda for Tourism 2030. Brussels, 1 December 2022 (OR. en) 14683/22 + COR1.
Europese Commissie. Transitietraject voor toerisme. Geraadpleegd via Transition pathway for tourism published today (europa.eu) 19072023.
Europese Rekenkamer. EU-steun voor toerisme: behoefte aan een nieuwe strategische oriëntatie en een betere financieringsaanpak. Geraadpleegd via Special Report 27/2021: EU Support to tourism (europa.eu) 19072023
Estol, J., Font, X. European tourism policy: Its evolution and structure. Tourism Management Volume 52, February 2016, Pages 230-241https://doi.org/10.1016/j.tourman.2015.06.007
NBTC. Perspectief 2030. (2019) geraadpleegd via Perspectief 2030 - NBTC dd.150720223
OECD (2022), OECD Tourism Trends and Policies 2022, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a8dd3019-en.
Ryan, C., Advanced introduction to tourism destination management. 2020. Edward Elgar Publishing, Cheltenham.
Samenwerkingstafel Gastvrijheidsdomein. Opgave Gastvrijheidsdomein: Ruimte maken. Voortgangsrapportage in opdracht van de Taskforce Samenwerking Gastvrijheidssector, 2023.
Toerisme | Infopagina’s over de Europese Unie | Europees Parlement (europa.eu) geraadpleegd dd.17072023
Tweede Kamer (2021). Herijkte Agenda voor Gastvrijheidssector. Geraadpleegd via Herijkte Actieagenda voor de Gastvrijheidssector.pdf dd.12072023