Vier scenario’s voor de inrichting van Nederland in 2050
Nederland staat voor een grote ruimtelijke verbouwing. De verduurzaming van de economie, de woningbouwopgave en de transitie van het landelijk gebied vragen om grote ingrepen in ons land. Omdat niet alles overal kan, heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in de Ruimtelijke Verkenning 2023 vier toekomstscenario’s ontwikkeld waarin verschillende keuzes ruimtelijk worden uitgewerkt. In die ruimtelijke scenario’s spelen ook toeristische en recreatieve voorzieningen een rol.
Ton Vermeulen, redacteur bij NRIT
Het ruimtelijk beleid in Nederland
Het Nederlandse ruimtelijke beleid is decennialang bepaald door opeenvolgende landelijke nota’s ruimtelijke ordening. De eerste nota verscheen in 1960 en de laatste in 2001. Die nota’s hadden een sterk sturend karakter naar lagere overheden. Na de eeuwwisseling vond het kabinet Balkenende 2 dat Nederland ‘af’ was en is het ruimtelijk beleid gedecentraliseerd. In de nieuwe Wet ruimtelijke ordening kwamen de verantwoordelijkheden voor de ruimtelijke ordening te liggen bij provincies en gemeenten. Om meer samenhang aan te brengen in het omgevingsbeleid heeft het Rijk in 2020 de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) vastgesteld. Directe aanleiding waren de grote urgente maatschappelijke opgaven waar Nederland voor staat rond klimaatverandering, energietransitie, circulaire economie, bereikbaarheid en woningbouw. De toenemende druk op de fysieke leefomgeving vraagt om een actieve Rijksoverheid om richting te geven aan de toekomstige fysieke leefomgeving van Nederland. De NOVI is een instrument van de nieuwe Omgevingswet en loopt vooruit op de inwerkingtreding van die wet. De NOVI geeft weer voor welke uitdaging Nederland staat, wat daarbij de nationale belangen zijn, welke prioriteiten moeten worden gesteld bij de inrichting van Nederland en hoe keuzes worden gemaakt in de uitvoering daarvan. Regie vanuit het Rijk betekent echter niet het centraliseren van taken en verantwoordelijkheden; wel het geven van richting op grote opgaven en regie op goed samenspel, zowel publiek als publiek/privaat.
Met de programma’s NOVEX en Mooi Nederland geeft het Rijk invulling aan die regierol. NOVEX brengt samenhang in het ruimtelijk beleid door 22 nationale programma’s met elkaar te verbinden en de uitvoering te versnellen door te sturen op heldere voorwaarden en concrete uitvoeringsafspraken. Daarmee moet per provincie de ‘ruimtelijke puzzel’ worden gelegd. Met het programma Mooi Nederland borgt de Rijksoverheid de belevingswaarde, gebruikswaarde én toekomstwaarde bij het ordenen van de ruimte. Met wenkende toekomstperspectieven en concrete inrichtingsoplossingen op gebiedsniveau laat ze zien hoe we ons land kunnen inrichten met toevoeging van ruimtelijke kwaliteit.
De bevindingen uit deze twee programma’s voeden de nieuwe Nota Ruimte; de aanscherping van de NOVI die is voorzien in 2024.
Botsende belangen en verschillende waardepatronen
Ook het PBL constateert in haar analyse dat de druk op de leefomgeving vanuit de verschillende sectoren zo groot is dat er allerlei botsende belangen zijn die vaak niet los van elkaar kunnen worden gezien of opgelost. Zo moeten er een groot aantal nieuwe woningen worden gebouwd. Om de opwarming van de aarde te beperken moeten locaties worden gevonden voor windmolens en zonnepanelen. Verder staat de draagkracht van de bodem, het water en de biodiversiteit onder grote druk door klimaatverandering, de landbouw, woningbouw en bedrijvigheid. Al deze opgaven komen samen op het beperkte grondgebied van Nederland.
Daarom is het verstandig om bij het maken van de huidige investeringsplannen terug te redeneren vanuit de toekomst. Dat doet het PBL met vier beleidsscenario’s die beleidsmakers van dienst kunnen zijn bij het ontwikkelen van een ruimtelijk samenhangend en toekomstbestendig ruimtelijk beleid. Voor elk scenario zijn op basis van ruimtelijke modellering en ontwerpend onderzoek gedetailleerde kaarten van het bijbehorende Nederland van 2050 gemaakt. Deze scenariokaarten brengen in beeld welke gevolgen verschillende keuzes hebben. Daarnaast kunnen deze scenario’s bruikbare bouwstenen leveren voor de nieuwe Nota Ruimte die is voorzien in 2024.
In alle scenario’s gaat het PBL ervan uit dat Nederland streeft naar een duurzame ontwikkeling. Elk scenario is ontwikkeld op basis van een ander toekomstig waardepatroon. Passend bij de verschillende maatschappijbeelden achter de scenario’s wordt in het toekomstige beleid telkens een andere balans gekozen tussen de drie ‘P’s’ van duurzaamheid: people (welzijn), planet (fysieke leefomgeving) en profit (welvaart). De prioritering van deze 3 ‘P’s’ leidt tot verschillende ruimtelijke keuzes.
Strategische vraagstukken: innig verstrengeld en extra complex door klimaatverandering
Het ruimtelijk beleid vraagt in de optiek van het PBL om keuzes rond tal van strategische vraagstukken. Vraagstukken die samenhangen tussen sectoren, gebieden, schaalniveaus en in tijd.
Een belangrijk strategisch vraagstuk heeft betrekking op de verstedelijkingsopgave. Waar deze verstedelijking op de schaal van Nederland terechtkomt, hangt mede af van ontwikkelingen in andere domeinen, zoals klimaatadaptatie, energietransitie, natuur en landbouw. Waar de verstedelijking plaatsvindt heeft ook grote gevolgen voor de mobiliteitsopgave, de aard van de economische ontwikkeling, het functioneren van de woningmarkt, de relatie tussen stad en land en verschillende sociale vraagstukken.
Een ander strategisch vraagstuk richt zich op het streven naar een duurzame economie. De ambitie van het kabinet is erop gericht om in 2050 een volledig circulaire economie in Nederland te hebben bereikt. De milieueffecten van het grondstoffengebruik van alle Nederlandse productie en consumptie zullen dan binnen de ‘planetaire’ grenzen moeten vallen. Hoe een duurzame en circulaire economie eruit moet komen te zien, is niet eenduidig maar hebben ongetwijfeld een effect op het gebruik van ruimte. Klimaatmitigatie vergt veel fundamentele veranderingen in de maatschappij, bijvoorbeeld bij energieopwekking, de energieopslag, de transportnetwerken en het energieverbruik. Bij die grote veranderingen rond klimaatmitigatie spelen belangrijke ruimtelijke vraagstukken. Nieuwe technieken en andere processen moeten een plek krijgen. Dat vereist lokaal draagvlak, regionale inbedding in de infrastructuur, en een inpassing te midden van andere ruimtelijke doelen en belangen. Dat maakt dat het ruimtelijk domein, hoewel ogenschijnlijk niet op het kritische pad van de transitie, wel een wezenlijk vormende kracht kan zijn in de uitkomsten van de transitie.
De huidige inrichting van landelijk en landelijk gebied is niet berekend op de effecten van klimaatverandering, die deels al merkbaar zijn en in de toekomst nog sterk in intensiteit kunnen toenemen. Zo heeft de zeespiegelstijging in laag-Nederland een directe invloed op de verzilting van het grondwater en de rivieren. In laag-Nederland kan de bodemdaling in veenweidegebieden toenemen, met als mogelijk gevolg onomkeerbare schade, onder andere aan funderingen en infrastructuur. De stedelijke bevolking krijgt te maken met vaker voorkomende hittegolven, droogte, piekbuien en windhozen en langere blootstelling aan allergenen. De beoogde omslag naar een klimaatbestendige ontwikkeling van Nederland vergt een integrale ruimtelijke visie en strategie, inclusief duidelijke adaptatiedoelen. Soms kunnen hierbij functies en doelen worden gecombineerd, zoals waterberging en natuurontwikkeling in de beekdalen. Maar waar functies elkaar in de weg zitten, is het belangrijk om keuzes te maken, bijvoorbeeld tussen waterberging en reguliere woningbouw.
Tot slot doen zich in het landelijk gebied allerlei urgente opgaven voor. Klimaatverandering vergt klimaatadaptatie en -mitigatie en een energietransitie. De balans tussen landbouw en natuur vraagt om afgewogen keuzes in het ruimtegebruik en de voortgaande verstedelijking vraagt extra ruimte. In grote delen van de Nederlandse landnatuur zijn zowel de ruimtelijke als de milieucondities nog matig of slecht voor het duurzaam kunnen voortbestaan van soorten en ecosystemen.
In de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) worden alle opgaven in de fysieke leefomgeving benoemd en worden enkele afwegingsprincipes voor ruimtelijke keuzes geschetst, alsmede de contouren van een vervolgproces. De NOVI laat evenwel veel inhoudelijke keuzes open en biedt volgens velen nog onvoldoende regie op de uitvoering van het voorgestane beleid. De huidige NOVI komt nog onvoldoende tegemoet aan deze behoefte aan samenhangend beleid.
Onzekerheden
Groot probleem is dat we met de huidige kennis het Nederland van de toekomst moeten inrichten. En die toekomst is met tal van onzekerheden omgeven. Die verkent het PBL met twee zogenaamde contextscenario’s: ‘meer’ en ‘minder’. Zo kan de Nederlandse bevolking zich positief of juist negatief ontwikkelen en kan de economie groeien of juist krimpen. Ook de technologie kan andere groeipaden volgen. En dan hangt de vraag boven de markt of er juist meer of minder internationale samenwerking komt en hoe effectief het mondiale klimaatbeleid zal zijn. Daarnaast zijn er op wereldschaal tal van onzekerheden, wildcards in de terminologie van het PBL, die alle plannen kunnen doorkruisen. Zo kan een nieuwe pandemie de wereldbevolking doen krimpen, kunnen grootmachten een groot beslag leggen op de mondiale grondstofvoorraden, kan de verspreiding van desinformatie nog veel groter worden, kan de zeespiegel sneller stijgen dan verwacht of komt er een doorbraak van grootschalige algenkweek.
Vier normatieve scenario’s
Om al die strategische vraagstukken en onzekerheden inzichtelijk te maken, heeft het PBL vier zogenaamde normatieve (beleids)scenario’s ontwikkeld. Elk scenario geeft vanuit een eigen waardeoriëntatie een antwoord op de ruimtelijke opgaven. Met behulp daarvan kan de vraag worden beantwoord hoe Nederland eruit kan zien als er ruimte wordt gezocht voor de beoogde oplossingen van de verschillende opgaven.
Deze scenario’s veronderstellen een fundamentele omslag in de inrichting van de samenleving en economie, zowel in Nederland als daarbuiten. Niet voor niets wordt er in het huidige maatschappelijke en politieke debat gesproken over transities: er zijn fundamentele systeemveranderingen nodig. Bij elk scenario is ervan uitgegaan dat er enkele belangrijke ‘knoppen’ worden omgezet, passend bij een bepaald onderliggend maatschappijbeeld dat per scenario verschilt.
In het eerste scenario Mondiaal Ondernemend is de samenleving individualistisch en domineert het marktdenken in de economie. Grote bedrijven nemen het voortouw. Eigen verantwoordelijkheid staat voorop, ook om te verduurzamen. Een van de kenmerkende ontwikkelingen in dit toekomstige Nederland is een groter contrast tussen verdergaande verstedelijking in het westen en midden van Nederland en minder stedelijke ontwikkeling en een meer op recreatie-, zorg en landbouwgerichte economie elders in het land.
In Mondiaal Ondernemend is er een omschakeling van een aandeelhouder- naar een stakeholdereconomie nodig om te kunnen komen tot maatschappelijk verantwoord ondernemen. Daarnaast wordt voor true pricing gekozen, waarbij de verborgen kosten van de negatieve impact op mens, natuur en milieu worden meegenomen in de prijs van producten en diensten. Uitgaande van de scenario’s maakt Nederland in de toekomst dus andere keuzes dan nu, waarbij in elk scenario een ander accent wordt gelegd, op een groot aantal variabelen.
In het tweede scenario Snelle Wereld valt de samenleving uiteen in allerlei leefstijlgroepen. Deze ‘bubbels’ vinden het belangrijk zich van elkaar te onderscheiden. Het leven speelt zich grotendeels af in het digitale domein; de fysieke ruimte boet aan belang in. Allianties van kleinere, innovatieve bedrijven en leefstijlgroepen nemen in deze toekomst het voortouw. Zij vinden keuzevrijheid en flexibiliteit belangrijk. Een van de gevolgen hiervan is een wat rommelige en veranderlijke ruimtelijke inrichting van het land.
In Snelle Wereld bestaat een sterke mededingingsautoriteit die de macht van grote technologiebedrijven en andere oligopolies breekt en er vervolgens voor waakt dat die niet opnieuw kan ontstaan, om volledige mededinging te kunnen bereiken. Hierdoor krijgen technologische innovaties een sterke impuls.
In het derde scenario Groen Land zien mensen zich als onderdeel van de natuur. Ze beschouwen vergroening als een collectieve publieke opdracht en sporen de Rijksoverheid aan om daarbij de regie te nemen. In deze toekomst staat het respecteren van ecologische grenzen bovenaan, ook als dit ten koste gaat van de vrijheid om te consumeren. Natuurlijke oplossingen domineren, bijvoorbeeld door water meer ruimte te geven. Bebouwing vindt in deze toekomst zoveel mogelijk plaats binnen de bestaande stad en geconcentreerd rond openbaarvervoerknooppunten.
In Groen Land bestaat er een – maatschappelijk gelegitimeerde – sterk sturende overheid. De consumptievrijheid wordt aan banden gelegd door de invoering van een persoonlijk ‘omgevingsbudget’ (‘planeetpunten’), gericht op minder vervuiling en minder grondstoffengebruik.
In het vierde scenario Regionaal Geworteld maken lokale en regionale gemeenschappen de dienst uit. Mensen kennen elkaar, voelen zich onderling verbonden en zijn trots op de buurt, de wijk en het landschap. Samen dragen ze zorg voor hun nabije omgeving. In deze toekomst is de verstedelijking verspreid over het land; grote steden zijn kleinschalig uitgebreid, kleinere steden en dorpen zijn organisch gegroeid. Kleinschaligheid en lokale en regionale functiemenging zijn de norm. Het uitgangspunt is zoveel mogelijk regionale zelfvoorziening.
In Regionaal Geworteld komt de nadruk meer op regionale zelfvoorziening te liggen. In het openbaar bestuur staat subsidiariteit voorop; hogere overheden moeten niet iets doen dat op een lager niveau kan worden afgehandeld. Regionale overheden heffen hun eigen belastingen. Burgercollectieven en decentrale overheden kunnen hierbij over de benodigde middelen beschikken.
Betekenis van de scenario’s Mondiaal Ondernemend, Groen Land, Regionaal Geworteld, Snelle Wereld en voor recreatie
In deze vier scenario’s is in elk daarvan ook de betekenis voor recreatie en toerisme benoemd.
In het Groen Land vloeien stad en land goed gepland en zorgvuldig in elkaar over. Ook zijn de meeste grote natuurgebieden met elkaar verbonden en is er volop ruimte voor recreatie door meervoudig ruimtegebruik. Zo is een deel van het Markermeer een eilandenarchipel geworden wat goed is voor de natuur en ruimte biedt aan recreatie. Het meer is ook een nationale regenton om het veenweidgebied en de drinkwaterbedrijven van water te voorzien. In het Groene Hart hebben grote boerenbedrijven plaatsgemaakt voor natuur waar de recreatie wel bij vaart.
Ook in het scenario Regionaal Geworteld zijn regionale functiecombinaties mogelijk van drinkwaterwinning met natuur en recreatie. In het scenario Regionaal Geworteld staan gemeenschappen centraal. Mensen voelen veel verantwoordelijkheid voor elkaar en voor de nabije fysieke omgeving. Natuur wordt opgevat als mooie, recreatieve regionale landschappen. Het Natuurnetwerk Nederland is aangelegd. Naast beschermde natuurgebieden is er natuurinclusief ruimtegebruik met ecosysteemdiensten en in totaal 10 procent groenblauwe dooradering van het landelijk gebied. Wonen, werken en groen zijn met elkaar verweven en er is sprake van geleidelijke overgangen tussen stad en land.
In het scenario Mondiaal Ondernemend is de Middenstad een uitgebreid verstedelijkt gebied en de economische motor voor Nederland. Daaromheen ligt Kransland met recreatie- en zorgregio’s en agrarische productiegebieden. Het oude Natuurnetwerk Nederland vormt nu de recreatieve ruggengraad waarlangs zich een goed lopende verblijfsrecreatieve sector heeft ontwikkeld. In de overgangszones rondom Natura 2000-gebieden, zijn boerenlandgoederen en particuliere (betaalde) natuurparken tot ontwikkeling gekomen. Dat is vaak in combinatie met de ontwikkeling van recreatie en exclusieve woonmilieus. In de natuurparken wordt veel groot wild gehouden en kun je aan de rand in lodges overnachten en van een prachtig uitzicht genieten. De natuurontwikkeling is in dit scenario vooral gericht op de mogelijkheden van gebruik door de mens, zoals recreatief medegebruik en het leveren van ecosysteemdiensten mens en industrie.
In de Snelle Wereld is er op veel plekken in Nederland sprake van een ruimtelijke lappendeken met sterk verspreide verstedelijking en grillige en veranderlijke grenzen tussen stad en land. Die grenzen zijn een soort tussenland: onbestemde plekken met woningen, bedrijfspanden, stadslandbouw, evenementen en pop-upnatuur. Locaties veranderen ook regelmatig van functie, bijvoorbeeld van werkplek in ontspanningsruimte. Er zijn naast veel onopvallende en onbestemde plekken ook veel locaties die mensen wel graag bezoeken omdat ze aantrekkelijk gevonden worden. Mensen kunnen elkaar er fysiek ontmoeten en al hun zintuigen kunnen er worden aangesproken. Populaire voorbeelden zijn winkels met experience rooms waarin klanten producten zelf zien, horen, voelen en ruiken, restaurants die proeverijen organiseren en stadsparken waar mensen in de buitenlucht bewegen of juist tot rust komen. Sommige van deze plekken vormen oases van rust in een hectische wereld. Luchthavens zijn er nog steeds met een iets veranderende milieu- en geluidsbelasting door technische innovaties. Naast het netwerk van beschermde natuurgebieden zijn er ook veel nieuwe kleine natuurgebieden waar mensen elkaar graag ontmoeten. Deze gebieden dienen als struin-, pluk-, woon-, werk- en/of eventnatuur en worden ‘zintuigtuinen’ genoemd.
Aan de slag met de scenario’s
Beleidsmakers kunnen op meerdere manieren baat hebben bij het gebruik van de scenario’s. Door de vier scenario’s met elkaar te vergelijken, komen de overeenkomsten en verschillen naar voren. Daarmee worden ook de robuuste maatregelen zichtbaar die op relatief korte termijn en ook blijvend op lange termijn kunnen worden ingevoerd (zogenoemde no regret-maatregelen), alsook welke knopen er in het beleid als eerste moeten worden doorgehakt (prioritering). De vier scenario’s kunnen daarbij als volgt bruikbaar zijn:
Ten eerste bieden de scenario’s zicht op mogelijke onzekerheden over toekomstige ontwikkelingen. Zo valt de ontwikkeling van de Nederlandse bevolking en economie niet te voorspellen. Daarom hebben ze in elk van de vier beleidsscenario’s hetzelfde zogeheten ruimtelijk programma – met betrekking tot inwoners en banen – verwerkt dat verschilt tussen de contextscenario’s Meer en Minder. Beleidsmakers kunnen deze bandbreedte benutten voor een gevoeligheidsanalyse, bijvoorbeeld om plannen bestand te maken tegen fluctuaties in de verwachte vraag naar woonruimte op lange termijn.
Ten tweede brengen de vier scenario’s de toekomst in beeld vanuit verschillende waardeoriëntaties. Beleidsmakers kunnen dit bijvoorbeeld gebruiken om beleid te ontwikkelen dat in de tijd stand kan houden, ook bij een veranderende politieke kleur van bestuurders.
Ten derde bieden de scenario’s de mogelijkheid om tijdpaden te verkennen. De scenario’s bieden zicht op de totstandkoming van de transities en andere complexe veranderingen in Nederland vanuit verschillende opvattingen. In de tijdpaden van de scenario’s komt naar voren hoe het belang van de lange termijn – in het ene scenario eerder, in het andere later – een plaats krijgt. Dit maakt flexibiliteit zichtbaar: de mogelijkheden om in een omgevingsbeleid dat een lange adem vergt adaptiviteit te verwerken, zodat kan worden voorkomen dat er geen alternatieve beleidsopties (lock-ins) meer zijn.
Ten vierde worden in de scenario’s diverse condities beschreven die voor elk ervan noodzakelijk zijn. Dit levert bouwstenen op voor het doordenken van de randvoorwaarden voor de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van voorgenomen beleidsopties.
Tot slot kunnen beleidsmakers op basis van de kaarten op verschillende schaalniveaus beleidsopties uitwerken en de mogelijke effecten ervan doordenken. Dit betreft bijvoorbeeld gebiedsspecifieke ruimtelijke conflicten en kansrijke combinaties (synergieën tussen verschillende ruimtegebruiksfuncties). Een andere mogelijkheid is het organiseren van een zogeheten ‘botsproef’: reflecteren op concrete beleidsvoornemens in het licht van de vier scenario’s.
Tot slot
Het is niet de verwachting dan een van de vier scenario’s exact wordt uitgewerkt en werkelijkheid wordt. Dat is ook niet de intentie van de makers. Ze willen slechts de mogelijke ruimtelijke inrichting van Nederland op de lange termijn verkennen. De scenario’s bieden handvatten voor de omgang met de uitdagingen waar Nederland zich voor gesteld ziet.
Waar ze wel stellig over zijn is het feit dat het ruimtelijk beleid behoefte heeft aan een ruimtelijke hoofdstructuur. Door een ruimtelijke structuur voor een langere periode bepalend te maken voor investeringen, kunnen ontwikkelingen in landbouw en natuur elkaar gaan versterken, kan bestaande en nieuwe infrastructuur efficiënt en effectief worden benut, en kunnen investeringen in wonen en werken vlot voortgang vinden.
Ruimtelijke ordening vergt volgens het PBL een vroegtijdige betrokkenheid van alle relevante actoren: overheden, burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Dat vraagt van overheden zowel een maatschappelijke oriëntatie als voldoende uitvoeringskracht. De realisering van de grote ruimtelijke opgaven gaat namelijk in alle scenario’s de opgaven waarvoor de overheid de afgelopen decennia stond ver te boven.
Gezien de grote vraag naar ruimte in Nederland kiest de Rijksoverheid in de Nationale Omgevingsvisie waar mogelijk voor meervoudig ruimtegebruik. De scenario’s geven verschillende voorbeelden van functiecombinaties, zowel in stedelijk en landelijk gebied als op de Noordzee. Het combineren van functies is in het huidige Nederlandse beleid moeilijk te realiseren. Meervoudig ruimtegebruik vergt een forse verandering in de bestuurspraktijk. Ontkokering van het rijksbeleid kan daarbij helpen.
Alhoewel deze scenario’s voor het ruimtelijk beleid naar 2050 abstract en soms zelfs extreem lijken, geven ze heel goed de complexiteit van de ruimtelijke vraagstukken weer. Het risico bestaat dat vooral beleidsmakers op landelijk niveau de komende periode aan de slag gaan met de ruimtelijke inrichting van Nederland in 2050. Dat zou voor recreatie en toerisme een gemiste kans zijn. Voor belangenbehartigers en kennisinstellingen is nu het moment om in te stappen in het debat om de vrijetijdsbesteding van de Nederlanders in 2050 op een goede en deskundige manier de ruimte te geven.
Referenties
- Kenniscentrum InfoMil (2023) De Wro in het kort https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/wet-ruimtelijke/wro-kort/
- Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2023) Nationale Omgevingsvisie (NOVI) https://denationaleomgevingsvisie.nl
- PBL (2023) Ruimtelijke verkenning 2023, vier scenario’s voor de inrichting van Nederland in 2023
- PBL (2023) Ruimtelijke verkenning 2023, achtergrondrapport
