Tijdelijke huisvesting als middel om parken te saneren

In Nederland zijn er vakantieparken die niet meer volledig functioneren als vakantiebestemming. De recreatiewoningen en bungalows zijn vaak verouderd en de centrale voorzieningen zijn meestal verdwenen. Wanneer de locatie niet bijzonder is en het eigendom versnipperd, kan verloedering snel optreden. Hoewel het bestuur van de Vereniging van Eigenaren (VvE) soms probeert het park te verbeteren, hebben ze vaak niet genoeg middelen, mandaat of kennis om het park weer levensvatbaar te maken. Bovendien zijn er binnen de vereniging vaak tegenstrijdige belangen. Eigenaren die verhuren, hebben bijvoorbeeld meer voordeel bij gezamenlijke investeringen dan diegenen die hun woning alleen voor eigen gebruik bezitten.

Tekst: Frank Verkoijen (LeisureBrains) en Koen van Polanen (Bureau Ruimtemeesters)

Omdat het niet altijd mogelijk is om een vakantiepark weer vitaal te maken, is het belangrijk om te onderzoeken of het park gesaneerd kan worden. Sanering gaat altijd gepaard met waardeverlies en kapitaalvernietiging. Aangezien veel recreatiewoningen particulier eigendom zijn, zullen de eigenaren compensatie willen. Een optie om middelen te genereren is het tijdelijk toestaan van huisvesting van bijvoorbeeld buitenlandse werknemers, statushouders of spoedzoekers. Door deze groepen tijdelijk te huisvesten kunnen er voldoende middelen worden verzameld om het waardeverlies van de eigenaren te compenseren.

In dit artikel, dat we op basis van een notitie voor de Regio Noord-Limburg hebben geschreven, leggen we uit wat er bij zo’n proces komt kijken.

Voorwaarden

Niet elk park is geschikt voor sanering door het tijdelijk huisvesten van buitenlandse werknemers, statushouders of spoedzoekers. Hieronder staan enkele belangrijke randvoorwaarden die bepalend zijn voor het al dan niet succesvol toepassen van dit model:

Frank Verkoijen

Daadkrachtig en kundig VvE bestuur (met mandaat van de leden)

Als het gaat om een ‘eigenarenpark’ is het belangrijk dat het bestuur van de Vereniging van Eigenaren (VvE) volledig achter het saneringsplan staat. Ze moeten mandaat hebben van alle leden van de vereniging. Met andere woorden: de leden (lees eigenaren) moeten erkennen dat sanering de beste of enige optie is voor het park. Dit kan moeilijk zijn, omdat ook hier tegenstrijdige belangen kunnen spelen. Bijvoorbeeld wanneer er eigenaren zijn die permanent op het park wonen.

Saneren als enige realistische optie
Het moet voor de eigenaren en de gemeente duidelijk zijn dat het park geen toeristische toekomst meer heeft. Dit geldt vooral voor parken met verouderde woningen die niet meer voldoen aan de wensen van de moderne consument. Door een analyse uit te voeren van de verschillende opties, moet worden aangetoond dat sanering de enige haalbare keuze is. Dit kan door verschillende toekomstscenario’s te schetsen en financieel door te rekenen. De financiële berekeningen van de benodigde investeringen (zoals in recreatiewoningen en voorzieningen) moeten worden gepresenteerd aan de eigenaren. Als uit de analyse blijkt welke investeringen nodig zijn om het park te revitaliseren, kan blijken dat saneren financieel aantrekkelijker is voor de eigenaren dan investeren.

Aanpak bestaand strijdig gebruik
In de praktijk komt het vaak voor dat op parken al sprake is van ‘strijdig gebruik omgevingsplan’. Wanneer hier een verdienmodel aan gekoppeld is voor ‘eigen gewin’, is het belangrijk dat de gemeente handhaaft om dit gebruik tegen te gaan. Strijdig gebruik is bijvoorbeeld huisvesting van buitenlandse werknemers of permanente bewoning. Met ‘eigen gewin’ bedoelen we dat eigenaren inkomsten helemaal zelf gebruiken en niet meebetalen aan gezamenlijke centrumvoorzieningen of het saneren van het park.

Handhaving achter de hand
Als blijkt dat er te weinig voortgang wordt geboekt met het bestuur van de VvE of de eigenaren, is het van belang dat de gemeente aangeeft dat ze gaat handhaven. De ervaring leert dat, ondanks het feit dat het bestuur van de VvE van goede wil is, het vaak lastig blijkt alle eigenaren mee te krijgen in het saneringsmodel. Eigenaren houden vaak liever hun eigen verdienmodel in stand en gaan ervan uit dat de overheid toch niet gaat handhaven, want dat hebben ze in het verleden immers ook niet gedaan. Op het moment dat je als gemeente gaat handhaven, gaan steeds meer eigenaren mee in het saneringsmodel.

Koen van Polanen

Het model in een notendop

Hoe werkt dit in de praktijk? Het saneringsmodel is in theorie eenvoudig: door buitenlandse werknemers, statushouders of spoedzoekers langere tijd onder te brengen, kunnen er genoeg middelen worden gegenereerd om recreatiewoningen op te kopen en uiteindelijk te slopen. Hiervoor wordt een aparte organisatie opgericht die de woningen en eventueel de grond aankoopt. Gedurende het project wordt de koopsom afgelost met de inkomsten uit de huisvesting. Na afloop van het project worden de woningen gesloopt en kunnen de gronden opnieuw worden gebruikt.

Het is belangrijk om vooraf niet alleen na te denken over deze nieuwe toekomst, maar ook om hierover afspraken te maken, omdat dit invloed heeft op het businessmodel. Het herbestemmen van de vrijgekomen gronden voor natuur levert bijvoorbeeld een ander financieel plaatje op dan wanneer de gronden weer voor recreatie worden ingezet. Daarnaast is het van belang wie de eigenaar van de grond is. Is er sprake van erfpacht of vol eigendom? Bij vol eigendom moet ook de grond worden gekocht. Dat zorgt voor extra kosten en maakt het lastiger om het businessmodel financieel rond te krijgen.

Spijtoptantenregeling

Het is zeer onwaarschijnlijk dat bij de start alle eigenaren akkoord gaan met het plan om het park te saneren. Omdat het belangrijk is dat uiteindelijk alle gronden in eigendom komen van de nieuwe organisatie, moet er een spijtoptantenregeling worden opgezet. Deze regeling biedt eigenaren de mogelijkheid om gedurende de looptijd van het project alsnog hun woning over te dragen aan de nieuwe organisatie. Aangezien een deel van de looptijd dan al verstreken is, zal de koopsom lager zijn dan bij de start van de regeling.

Financiële uitwerking

Uiteindelijk draait het om geld. Het is belangrijk om voldoende middelen te genereren om de koopsommen af te lossen en de woningen te slopen. Hiervoor zijn enkele factoren van belang. Aan de kostenkant zijn dit:

1. De verwervingskosten van de objecten en de grond
   De objecten (woningen) moeten hiervoor worden getaxeerd. Wanneer niet alle objecten hetzelfde zijn, is dit een behoorlijke opgave. Er kan gekozen worden voor een betaling op basis van een deel van de WOZ-waarde. Eigenaren kunnen de optie krijgen om hun woning in één keer te verkopen of te kiezen voor gedeeltelijke afbetaling. Daarnaast moeten ook de kosten voor de inzet van advocaten en notarissen worden meegenomen.
2. De sloopkosten van de panden en de centrale voorzieningen
   De sloopkosten moeten worden meegenomen in het businessmodel.
3. De exploitatielasten gedurende de vergunningsperiode
   Denk hierbij aan kosten als energie, technisch onderhoud, personeel en belastingen, waaronder waterschapslasten, afvalstoffenheffing, WOZ, energiebelasting en toeristenbelasting. Aan de batenkant zijn de opbrengsten vooral afkomstig van de verhuur aan buitenlandse werknemers, arbeidsmigranten en/of spoedzoekers. Bij de huisvesting van buitenlandse werknemers is er bijna geen leegstandsrisico, omdat de huisvester zorgt voor bezetting.

Om het financiële plaatje rond te krijgen, moet de rekensom aantonen dat de opbrengsten opwegen tegen de kosten van exploitatie, opkoop en sloop. Dit is aan de voorkant moeilijk volledig te berekenen, omdat bijvoorbeeld inflatie, energieprijzen en gemeentelijke belastingen lastig te voorspellen zijn.

Een ander risico dat niet onderschat moet worden, is dat sommige eigenaren niet willen meewerken. Zij kunnen niet verplicht worden deel te nemen aan het saneringsmodel. Ze kunnen altijd later instappen via de spijtoptantenregeling. Na verloop van tijd wordt het steeds moeilijker om deze eigenaren een aantrekkelijk spijtoptant bedrag aan te bieden. Als de gemeente dan niet handhaaft, is het mogelijk dat deze eigenaren zelf aan de slag gaan met de huisvesting van buitenlandse werknemers of spoedzoekers.

Bij het overtuigen van eigenaren dat de gekozen oplossing financieel het gunstigst is, moeten al deze risico’s en scenario’s duidelijk worden gepresenteerd. Dit vraagt veel van de bestuurders van de Vereniging van Eigenaren (VvE). Zij moeten overtuigd zijn van de gekozen richting. Daarnaast moet de gemeente volharden in de handhaving van het gebruik van de panden van eigenaren die niet meedoen. Anders komt de gemeente niet geloofwaardig over.

Juridische uitwerking

Het tijdelijk huisvesten van bijvoorbeeld buitenlandse werknemers, statushouders of spoedzoekers op een vakantiepark is meestal niet toegestaan volgens het (tijdelijke) omgevingsplan. Er is dan immers geen sprake van recreatief verblijf in de woningen. Om een dergelijke constructie mogelijk te maken, moet er een planologische procedure worden doorlopen. Hieronder bespreken we kort de twee opties: de Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) en de wijziging van het omgevingsplan.

Buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA)

Met de BOPA kan worden afgeweken van het omgevingsplan. Deze omgevingsvergunning maakt het mogelijk om specifieke activiteiten, die in strijd zijn met het omgevingsplan, toe te staan. Dit betekent dat de BOPA, in tegenstelling tot een omgevingsplan, niet kan dienen als algemeen toetsingskader voor nog niet uitgewerkte bouwplannen. Bij het (tijdelijk) toestaan van de huisvesting van arbeidsmigranten gaat het vaak om concrete en afgebakende activiteiten, waardoor de BOPA meestal de meest geschikte optie is.

De BOPA wordt doorgaans verleend volgens de reguliere procedure, waarbij eventueel het adviesrecht van de gemeenteraad van toepassing kan zijn. Het college is verantwoordelijk voor het verlenen van de BOPA.

Wijziging omgevingsplan

Naast de BOPA kan ook het omgevingsplan worden gewijzigd. Door het omgevingsplan te wijzigen, worden de regels aangepast. Deze wijziging is permanent en biedt een toetsingskader voor toekomstige ontwikkelingen.

De procedure voor het wijzigen van een omgevingsplan duurt langer dan die voor de BOPA. Bij het wijzigen van het omgevingsplan moet altijd de uniforme openbare voorbereidingsprocedure worden gevolgd, zoals beschreven in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.

Samenvatting en conclusie

Het tijdelijk toestaan van huisvesting kan een oplossing zijn om een recreatiepark op de lange termijn te saneren. Het is belangrijk dat er vooraf een aantal zaken goed geregeld zijn. Zowel het bestuur van de Vereniging van Eigenaren (VvE) als het gemeentebestuur moeten inzien dat recreatie geen haalbare optie meer is. Het bestuur van de Vereniging van Eigenaren (VvE) moet zijn leden overtuigen en het gemeentebestuur moet de gemeenteraad goed betrekken in het proces.

Het is essentieel om de verschillende scenario’s vooral financieel goed uit te werken. Daarnaast moet de gemeente stevig handhaven op eigenaren die niet mee willen doen met het model maar zélf gaan huisvesten.

In de procedure moeten goede ruimtelijke argumenten worden gegeven om het tijdelijk huisvesten toe te staan. Hierbij kan ook een koppeling worden gemaakt met het toekomstige gebruik.

Omdat het meestal gaat om tijdelijk huisvesten, is de BOPA in principe het meest geschikte instrument om hieraan mee te werken. Als dit niet mogelijk is, kan gekozen worden voor een wijziging van het omgevingsplan. Het is dan wel belangrijk om de zekerheid te krijgen dat de activiteit ook echt na de afgesproken termijn wordt beëindigd. &