Omgevingswet en de rol van de vrijetijdseconomie

Platteland niet alleen voor productie of protectie van kwetsbare plekken, maar ook plezier

De omgevingswet komt er aan, naar verwachting in 2019. De wet beoogt een vereenvoudiging van het wet- en regelgevingsstelsel voor het ruimtelijke domein door te voeren en een meer integrale manier van ruimtelijke ontwikkeling te realiseren. De ruimteclaims nemen toe terwijl de beschikbare ruimte in Nederland schaars is. Slimme koppelingen zijn nodig voor recreatie en toerisme.

Eén aspect van de omgevingswet is dat overheden omgevingsvisies moeten maken. Omgevingsvisies gaan verder dan de traditionele visiedocumenten en structuurplannen die grotendeels sectoraal werden opgesteld. De omgevingswet wil dat er een integrale visie komt voor zaken als water, natuur, ruimtelijke ordening, landbouw en toerisme en recreatie. Vanuit de vrijetijdseconomie gezien een kans bij uitstek maar de omgevingswet werpt ook een aantal uitdagingen op dat om een passend antwoord vraagt. Wetende dat de discussie rondom de omgevingswet vele aspecten en invalshoeken kent, gaan we in op twee specifieke onderwerpen:

1. De rol die de vrijetijdseconomie kan vervullen als verbindend element om tot een integrale visie op de omgeving te komen.
2. Het belang voor de vrijetijdssector dat omgevingsvisies gericht zijn op adaptief vermogen.

Vrije tijd als verbindend thema?

Om uit te leggen hoe de vrijetijdseconomie kan fungeren als verbindend element om tot een integrale visie te komen is een korte uitleg nodig van de evolutie die de vrijetijdssector doormaakt. De sector groeit zeer sterk en dat komt tot uiting in steden, in stadsranden, op het platteland en meer afgelegen gebieden. Het aantal aanbieders van toeristisch-recreatieve producten, diensten en belevenissen neemt toe. De consument heeft het voor het uitkiezen, wordt op haar wenken bediend en wordt steeds kritischer in haar zoektocht naar belevenissen en betekenisgeving. De concurrentie neemt toe, met als gevolg dat de sector professionaliseert. Vervaging van branches en domeinen treedt op. Dit zie je terug in onder meer gemengde landbouwbedrijvigheid, de toename van festivals, events en andersoortige belevenisactiviteiten om producten of diensten aan te prijzen en natuurgebieden die toegankelijk worden gemaakt voor bezoekers. De ontwikkeling van de vrijetijdssector is bovendien een middel voor city- en regiomarketeers om plekken onder de aandacht te brengen bij het publiek. Denk aan events als City-Racing Rotterdam, The Passion, Het 3FM Glazenhuis, marathons en noem maar op. Steden zijn niet langer de marktplaatsen of "shopping malls” van weleer. Het zijn vrijetijdslandschappen aan het worden. Ook in het platteland draait het niet langer om alleen productie of protectie van kwetsbare plekken, maar ook om plezier.

Consument is kritisch in zijn zoektocht naar belevenissen en betekenisgeving

Deze ontwikkeling is nog lang niet op zijn einde. Sterker nog, met de groeiverwachtingen van het (internationaal) toerisme en de groeiende recreatiedruk neemt dit alsmaar toe. Zij het onder de noemer van vrijetijdseconomie (toerisme, recreatie, festivals) dan wel als middel om te werken aan gezondheid (bewegen, healthy ageing), leefbaarheid (verenigingsleven, inclusiviteit, op peil houden van voorzieningenaanbod, levendigheid, vastgoedwaarde) en ruimtelijke kwaliteit (behoud erfgoed, natuur, landschap). En waar de vrijetijdseconomie aan terrein wint, komen andere domeinen onder druk te staan. Natuur kent teruglopende budgetten en decentralisatie van verantwoordelijkheden. Bijvoorbeeld het programma Nationale Parken van Wereldklasse geeft al aan dat het ook bij nationale parken niet allen gaat om behoud en bescherming maar ook om bezoekers te trekken. Landbouw domineert vele Nederlandse landschappen. Ruimte voor de haast broodnodige opschaling wordt beperkt, natuurinclusieve landbouw wordt steeds meer gestimuleerd door Brussel en herstructurering in combinatie met toeristisch-recreatieve functies gebeurt al veelvuldig. Binnensteden zijn op zoek om de verschuiving van fysieke winkels naar online op te vangen. Het worden verblijfsplaatsen voor bezoekers met attracties, musea en allerhande ‘experiences’, en lopen zelfs het risico te verworden tot openluchtmusea.

Leefomgeving wordt beleefomgeving

Langzaam maar zeker raakt de vrijetijdssector verweven met en onmisbaar voor allerlei ruimtelijke functies. Tegelijkertijd roepen bezoekers om belevingen van hoge kwaliteit. Samen leidt dit er toe dat de leefomgeving hard op weg is om een "beleefomgeving” te worden. Als dat zo is dat moet het landschap naast functioneel ook kwalitatief hoogwaardig en belevingsgericht zijn. Immers de vrijetijdseconomie is vaak gebaat bij, of zelfs afhankelijk van, de kwaliteit van andere functies zoals natuur, water, erfgoed en wonen. Met andere woorden, een goede balans is noodzakelijk. De focus op kwaliteit en beleving kan betekenen dat enerzijds (voorheen sectorale) doelstellingen voor natuurontwikkeling, waterkwaliteit, erfgoedbehoud of leefbaarheid gehaald kunnen worden en anderzijds dat er een beleefomgeving ontstaat die interessant is voor bezoekers. Een implicatie is dat men functies in relatie tot elkaar beschouwt en zoekt naar synergiën die zowel de leefomgeving als de beleving ten goede komt. Dit lukt alleen als de vrijetijdseconomie als verbindend thema wordt aangegrepen in de planvorming.

Plannen voor adaptief vermogen?

Een tweede aspect dat voor belang is voor de omgevingsvisie is dat de vrijetijdseconomie een erg veranderlijke, dynamische sector is. De houdbaarheidsdatum (ofwel, de levenscyclus) van producten, diensten en belevenissen verkort: men moet zich steeds opnieuw (her)uitvinden om de aandacht van de consument te houden.

Vanuit de sector gedacht kan je dan redeneren dat de sector dynamisch moet kunnen zijn: ondernemers en bedrijven moeten de fysieke en beleidsmatige ruimte kunnen pakken om mee te kunnen bewegen met de veranderende vraag van de consument. In beleidskaders, zoals de omgevingsvisie, moeten overheden dan zorgen voor een bepaalde "speelruimte”. Het is aan ondernemers om deze ruimte te pakken. En wellicht ook om te motiveren wat de toegevoegde waarde is voor de omgeving. Een "Ja, omdat…” motivering. Dit kan in plaats van (of aanvullend op) de aloude bekende termen uit de Nota Ruimte "Nee, tenzij….” en "Ja, mits...”. Het verschil is dat de nadruk komt te liggen op toevoegen en op de motivering/argumentatie vanuit de initiatiefnemer. Nee tenzij en ja mits zijn vanuit de overheid en haar toetsende rol gedacht. Een vergunning kan een waardeinstrument worden, waarmee gestuurd wordt op "wat voegt u toe aan het landschap of de leefbaarheid?”. Nu moet men bij een vergunningaanvraag vooral motiveren dat er schade wordt aangebracht. De overheid kan op voorhand al richting geven door bepaalde plekken uit te sluiten (zonering) of instrumenten voor te schrijven middels procesvereisten zoals dat ook bij de Ladder voor Duurzame Verstedelijking al gebeurt. Een vergelijkbare "leisure ladder” ligt voor de hand om initiatieven op kwalitatieve wijze in te bedden in landschappen. Echter zien we hier ook steeds vaker dat er functies als gebiedsregisseurs, gebiedsmakelaar en stadsloodsen in het leven worden geroepen om enerzijds de ondernemer verder te helpen en anderzijds er voor te zorgen dat beleidskaders worden gerespecteerd en overheidsambities worden gehaald. Deze mensen vormen één loket voor initiatiefnemers. Ze worden in toenemende mate belangrijk, helemaal als we het aspect van beleving toevoegen. In steden wordt er al geëxperimenteerd met functies als een stadscurator om de aantrekkelijkheid te vergroten.

Vanuit het perspectief van strategische ruimtelijke planning kan je ook redeneren dat het belangrijk is dat de sector gestimuleerd moet worden om ook daadwerkelijk dynamisch te zijn. Denk aan tijdelijk bestemmen en tijdelijke vergunningen waardoor de sector zich keer-op-keer moet bewijzen en zo genoodzaakt wordt om zich continu aan te passen. Denk aan het instellen van een verwijderingsbijdrage om een gebiedsfonds mee op te zetten voor kwaliteitsverbetering of saneringen. Andere opties zijn om het circulair bouwen te stimuleren met behulp van grondstoffenpaspoorten om restwaarde en hergebruik van bouwmaterialen beter bij te houden.

Omgevingswet en praktijk: de productieve dialoog

De lijst aan opties is nog veel langer. Het Center of Expertise Leisure Tourism Hospitality (CELTH) en haar partnerinstellingen krijgen door diverse onderzoeken en projecten een steeds beter zicht op de principes, (beleids)instrumenten en procestools die aansluiten bij de innovatieopgave vanuit de sector en ingepast kunnen worden in omgevingsvisies. De totstandkoming van de omgevingsvisie vraagt ook om een andere aanpak. Het proces, of beter; de dialoog tussen partijen, is van toenemend belang. Niet alleen tussen overheden maar ook met andere stakeholders zoals bedrijven, organisaties en lokale of regionale gemeenschapen. Dit zijn immers ook de partijen die van groot belang zijn bij de daadwerkelijke uitwerking van de omgevingsvisie. Een productieve dialoog opzetten is noodzakelijk om partijen te enthousiasmeren, te mobiliseren, te laten interacteren, gedeelde visies te laten ontwikkelen en, uiteindelijk, al dan niet gezamenlijke acties te laten benoemen. Zo is de CELTH partnerinstelling European Tourism Futures Institute (ETFI) van Stenden Hogeschool momenteel bezig met de provincie Fryslân, het Wetterskip Fryslân en de gezamenlijke Friese gemeenten om de dialoog met de Friese gemeenschap aan te gaan met behulp van scenarioplanning. Dit gebeurt onder de naam "Omgevingslab Fryslân” (zie www.omgevingslab.frl). Meerdere toekomstbeelden worden samen met de gemeenschap gecreëerd om in co-creatie mensen mee te nemen in de visievorming en men bewust te maken van het feit keuzes noodzakelijk zijn – mede omdat er ontwikkelingen zijn bijvoorbeeld in de technologie, het klimaat of de demografie die op autonome wijze van invloed gaan zijn en waar men behendig mee om moet gaan.

Behendig bewegen in gebiedsontwikkeling

Wat steeds belangrijker wordt in de context van gebiedsontwikkeling is het vermogen om behendig mee te bewegen met de kansen en uitdagingen die de huidige netwerksamenleving en de globaliserende economie teweeg brengen. De uitdaging is dat toeristisch-recreatieve bestemmingen tegelijkertijd robuust genoeg zijn om met verstoringen om te gaan en flexibel genoeg zijn om te anticiperen op kansen en zichzelf continu heruitvinden. We stellen onszelf daarom tot doel om bij te dragen aan de veerkracht van de sector. Dit doen wij door condities te identificeren die nodig zijn voor adaptief vermogen en instrumenten te ontwikkelen die de sector helpen om condities te bereiken.

Menno Stokman directeur CELTH reageert op dit artikel over de rol van de vrijetijdseconomie in de omgevingswet: "De vrijetijdssector fungeert tegenwoordig als katalysator voor de ontwikkeling van straat, stad of landschap. Met de groeiverwachtingen van het toerisme en de groeiende recreatiedruk neemt de potentie enerzijds en de impact anderzijds de komende jaren fors toe. De toenemende rol van de vrijetijdseconomie in gebiedsontwikkeling, vraagt dat het als verbindend thema in planvorming van steden en gebieden centraal wordt gesteld. CELTH kan overheden hierbij helpen.”