Recreatie & toerisme moet aan tafel bij ruimtelijk domein
Gloednieuwe leidraad biedt heel veel handvatten
Een mooie coalitie van onderzoekers en experts heeft de Leidraad Ruimte voor Recreatie & Toerisme ontwikkeld. Ondertitel van het eindrapport is heel hoopgevend: Want, elk landschap is óók een vrijetijdslandschap! En dat belooft wat.
De leidraad is ontwikkeld in opdracht van het Vrijetijdsnetwerk waarin de provincies rond vrijetijdsvraagstukken in samenwerken. De uitvoering lag bij het European Tourism Futures Institute (ETFI) van NHL Stenden Hogeschool, het HZ Kenniscentrum Kusttoerisme, de Breda University of Applied Sciences en het bureau For the Love of Place. Het Centre of Expertise Leisure, Tourism & Hospitality (CELTH) heeft het project ondersteund.
Grote maar noodzakelijke opgave
Deze leidraad ‘Ruimte voor Recreatie & Toerisme’ geeft provinciale en gemeentelijke ambtenaren recreatie, toerisme en vrijetijdseconomie handvatten voor de integratie van R&T in het ruimtelijk domein. De leidraad geeft aan wat er vanuit het vrijetijdsdomein zelf gedaan kan worden én hoe de verbinding met het ruimtelijk domein gerealiseerd kan worden. Daarnaast is de leidraad relevant voor professionals die te maken krijgen met recreatie en toerisme in de context van ruimtelijke opgaven.
Elk jaar ondernemen Nederlanders zo’n 3,6 miljard vrijetijdsactiviteiten buitenshuis. Voor veel van de vrijetijdsactiviteiten die inwoners in hun eigen woonomgeving ondernemen, is het Nederlandse landschap de belangrijkste basis. Met wandelen en fietsen met stip op nummer één. Daarnaast heeft het Nederlandse landschap ook te maken met een groeiende behoefte vanuit de toeristische vraag.
Figuur 1: Denkmodel
Recreatieruimte neemt af
Dat veelvuldig gebruik is niet in evenwicht met de jarenlange afname van de recreatieruimte per hoofd van de bevolking. Als gevolg daarvan is op sommige locaties en tijden al een tekort aan recreatieruimte. Dat tekort zal in de toekomst alleen maar oplopen en op meer locaties actueel worden. Daarom is het essentieel dat er proactief gestuurd wordt op het meenemen van de toeristisch-recreatieve opgaven in de realisatie van andere ruimtelijke opgaven. Dat is nu extra urgent omdat het Nederlandse landschap in transitie gaat en de komende jaren ingrijpend zal veranderen. Dat biedt voor recreatie en toerisme meekoppelkansen. Denk bijvoorbeeld aan de woningbouwopgave waarbij een van de doelen is om voor nieuwe inwoners voldoende recreatieruimte te realiseren of aan dijkversterkingsprojecten waar recreatieve voorzieningen kunnen worden meegenomen. Ook kan recreatie en toerisme een van de nieuwe economische dragers van het landelijk gebied worden.
Wat zijn vrijetijdslandschappen?
Vrijetijdslandschappen zijn karaktervolle plekken om te wonen, te werken en om vrijetijd door te brengen. De omgevingskwaliteit is hoog. Het zijn plekken die mensen een rijkheid aan belevingen bieden, waar bezoekers van heinde en verre naar toe komen en voor terug komen, en die tegelijkertijd voorzien in de behoeften van bewoners en gebruikers. Het zijn betekenisvolle plekken. Plekken waar bovendien ruimte is voor ondernemersinitiatief, voor complementaire concepten en voor gezonde competitie wat leidt tot een optimale belevingskwaliteit en bedrijfsmatige vitaliteit. In vrijetijdslandschappen komen verschillende lagen samen en versterken elkaar; natuur, landschap, (agrarische) cultuur, erfgoed, wonen, werken, recreëren. Vrijetijdslandschappen zijn er overal: in het stedelijke gebied, stadsrandzones en het landelijke gebied. Het denken in ‘vrijetijdslandschappen’ betekent niet dat elk landschap volledig een vrijetijdslandschap moet zijn. Het moet wel de norm worden om in een zo vroeg mogelijk stadium bij ruimtelijke opgaven te verkennen en vast te leggen welke potentie een landschap heeft voor R&T en met behulp van welke ingrepen deze te realiseren is.
Goed voorbeeld van meekoppelkansen
Een goed voorbeeld van een project waarbij koppelkansen voor recreatie en toerisme goed worden benut, is de versterking van de Markermeerdijken. De Markermeerdijken tussen Hoorn en Amsterdam beschermen 1,2 miljoen Noord-Hollanders tegen overstromingen. Uit een keuring is gebleken dat grote delen van de dijken niet voldoen aan de huidige veiligheidsnormen tegen overstromingen. Daarom worden deze dijken versterkt. Gekoppeld aan de dijkversterking investeert de provincie in extra voorzieningen rond de dijk, zoals wandel- en fietspaden, stranden en ankerplaatsen. In totaal heeft de provincie € 20 miljoen gereserveerd voor extra voorzieningen voor recreatie, toerisme, natuur en cultuurhistorie, gekoppeld aan de versterking van de Markermeerdijken. De Markermeerkust en het achterland krijgen hiermee een extra impuls en profiteren zo ook economisch van de kansen die een veilige dijk biedt. Samen met het hoogheemraadschap, gemeenten, recreatieschap, natuurorganisaties en ondernemers is bepaald welke projecten voor financiering in aanmerking komen.
R&T koppelen aan ruimtelijke opgaven
De onderzoekers houden een vlammend pleidooi om R&T opgaven te koppelen aan ruimtelijke opgaven: "Het is urgent om de woningbouwopgave in samenhang met toenemende recreatiebehoeften op te pakken. Het is urgent om over natuur én recreatie te spreken in plaats van natuur versus recreatie. Het is essentieel dat ruimtelijke opgaven niet alleen (mono)functioneel worden ingestoken maar integraal en multifunctioneel om bredere maatschappelijke waarden te realiseren, zoals (het toenemende belang van) gezondheid, bewegen, ontspanning en geluk.”
Hoewel de waarde van het verbinden van recreatie en toerisme en ruimtelijke opgaven er is, zijn koppelingen in beleid en uitvoering tussen de beleidsvelden verre van vanzelfsprekend. "Als het vrijetijdsdomein niet proactief wordt geagendeerd, dan krijgt het niet de aandacht die het nodig heeft. Als er te weinig over R&T is nagedacht in ruimtelijke plan- en visievorming dan stranden mooie plannen in de uitvoering, worden kansen niet benut of worden er plannen gerealiseerd met te weinig belevingskwaliteit. Overheden doen inwoners dan te kort in hun taak ‘om voorwaarden te scheppen voor maatschappelijke en culturele ontplooiing en voor vrijetijdsbesteding’ zoals in de grondwet is verankerd.”
Denkmodel met vier rollen
Om recreatie en toerisme goed in het ruimtelijk domein te positioneren hebben de onderzoekers een denkmodel ontwikkeld. In dat model wordt inzichtelijk dat beleidsambtenaren recreatie en toerisme continu moeten schakelen tussen vier verschillende rollen: analyseren, inspireren, organiseren en adviseren. Welke rollen nodig zijn, is afhankelijk van hoe processen verlopen en in welke fase het proces zit. Soms is de ambtenaar R&T kennisleverancier (van data en informatie, maar ook als ‘kennismakelaar’ die de juiste inhoudelijke expertise mobiliseert en verbindt), soms degene met het goede (ondernemers)netwerk en ervaring met ondernemersbegeleiding, of brengt de ambtenaar recreatie en toerisme in met tot de verbeelding sprekende voorbeelden.. Bij alle rollen is het belangrijk om hierin de juiste balans te vinden tussen het naar voren brengen van het sectoraal belang en het in dienst stellen van recreatie en toerisme in andere ruimtelijke opgaven. Ga tot slot op zoek naar gezamenlijke ambities en belangen.
Figuur 2: Overzicht acties per fase
In de leidraad staan handige lijstjes met relevante Rijksprogramma’s die koppelkansen voor R&T bieden. Het is belangrijk om te beseffen dat R&T niet automatisch een expliciet onderdeel is van Rijksbeleid. In het programmaplan NOVEX, waarin de Rijksoverheid haar doelen en plannen met andere overheden wil combineren, staat maar 1x het woord ‘recreatie’ het woord ‘toerisme’ komt in het geheel niet voor.
Het is voor het beleidsdomein recreatie & toerisme van groot belang om voortijdig aan te haken in ruimtelijke processen. Is R&T niet vroegtijdig onderdeel van het proces, dan is de kans groter dat het minder integraal meegenomen en daardoor een sluitpost wordt. Neem de dijkversterkingen door Rijkswaterstaat en waterschappen: deze processen doorlopen diverse stadia. Voor meekoppelkansen is de verkenningsfase belangrijk om kansen te identificeren en zaken te borgen. Naast het voorbeeld van dijkversterking zijn er legio opgaven voor waterberging, zoetwatervoorraad, herstel bekensystemen etc. die voor vernatting van plekken gaat zorgen, met mogelijkheden voor recreatie en wonen aan water. Wees daarom alert op welke gebiedsindelingen er worden gemaakt en gebiedsopgaven er zijn in de regio. Wees alert op gebiedstafels of commissies (zoals een Programmacommissie Landelijk Gebied) om op aan te haken en mee te komen in gebiedsprogramma’s.
Toerisme en recreatie anders framen
In het rapport wordt ook duidelijk aangegeven dat moet worden gewerkt vanuit een weloverwogen framing van recreatie en toerisme die aansluit bij de uitdagingen van het ruimtelijk domein. "Maak duidelijk dat de meeste bezoekers van plekken inwoners zijn uit de directe omgeving of regio. Spreek over bezoekers in plaats recreanten en toeristen en over ‘ons’ in plaats van ‘zij’.” Zet bijvoorbeeld nadrukkelijk in op het recreatieve belang, en secundair op toerisme. Toerisme wordt snel geassocieerd met potentiële drukte en additionele druk op de ruimte. Ruimte die ook nodig is voor andere opgaven, waaronder recreatie. Leg uit dat toerisme weldegelijk van waarde is als het versterkend werkt voor het voorzien in de recreatieve behoeften van inwoners of een welkome aanvulling is voor de brede welvaartsontwikkeling van eigen inwoners
De Leidraad Ruimte voor Recreatie & Toerisme omvat vier fasen.
Fase 1: Analyseren
Zorg voor een onderbouwd en vooral gezamenlijk verhaal dat zich richt op de waarde van recreatie en toerisme voor de ruimtelijke opgaven. Benadruk daarin de paradigmaverschuiving die er gaande is waarbij het aantrekken van toerisme een middel kan zijn om maatschappelijke vraagstukken op te lossen. Benadruk dat de belevingswaarde van plekken van belang is voor welvaart, welzijn én welbevinden van inwoners en bezoekers. Kwantificeer vervolgens de recreatieopgave van de eigen inwoners. En positioneer recreatie en toerisme vooral als een oplossing die kan bijdragen aan de leefomgeving, de inrichting van zowel het landelijke als stedelijke gebied en de brede welvaart.
Fase 2: Organiseren
Vanuit R&T moet er een beleidsvisie zijn met concrete doelen en ambities. Zonder een grondige kwantitatieve analyse én heldere visie is er een risico op lukraak inspringen op gelegenheden die zich voordoen op het ruimtelijke domein, zonder dat dit bijdraagt aan een groter plan. Dat R&T beleid moet aansluiten op de gebiedsurgenties en inzichtelijk maken wat er misgaat als er niets wordt gedaan met recreatie en toerisme. Vervolgens moet het toekomstbeeld van vrijetijdslandschappen worden bepaald. Probeer dat zoveel als mogelijk te kwantificeren in bijvoorbeeld vierkante meters benodige ruimte, inclusief de gewenste gebruiks- en belevingswaarden. Tot slot moeten koppelkansen worden geanalyseerd met een confrontatiematrix met enerzijds R&T opgaven en anderzijds de gebiedsopgaven.
Fase 3: Beleidsdoorwerking
Het vastleggen van het R&T beleid door het bevoegd gezag is essentieel om een formele positie in beleidsontwikkelingsprocessen te creëren. Verder moeten we aan tafel bij de te ontwikkelen omgevingsvisies en andere ruimtelijke processen. Borg dat R&T altijd in relatie staat tot gebruik van en impact op de leefomgeving en dat R&T bijdraagt aan de verbetering van omgevingskwaliteiten en de leefbaarheid van plekken. Haak ook aan bij het begrip ruimtelijke kwaliteit die doorgaans wordt uitgewerkt aan de hand van drie dimensies: gebruikswaarde, toekomstwaarde en belevingswaarde. Die laatste is een prima handvat om aan tafel te komen. Ontwikkelingen passen lang niet altijd in bestemmingsplannen. Ga proactief op zoek naar hoe ontwikkelingen dan wel kunnen, door verbinding te zoeken met ondernemers en collega ambtenaren, en door flexibel te zijn. Denk aan functies (her)bestemmen van bijvoorbeeld erfgoed naar multifunctioneel of aan het (her)bestemmen van plekken als recreatiegebied, zodat integraal ontwikkelen beter tot de mogelijkheden behoort en het mogelijk wordt om druk op (nabijgelegen) natuurgebieden te verminderen.
Fase 4: Uitvoering & resultaat
Nu al het voorbereidende werk is gedaan, is het tijd voor de uitvoering. Essentieel is daarbij voldoende focus te houden want met beperkte middelen en menskracht kan niet alles. Financiering is cruciaal om de doelen te bereiken. Beperkte domeinmiddelen voor recreatie en toerisme maken creatief en dwingen je te kijken naar andere bronnen die er zeker zijn. Maak in deze fase ook duidelijke afspraken over rollen en verantwoordelijkheden. En blijf tot slot ook aan tafel bij de uitvoering van de projecten en ben extra scherp op projectbeschrijvingen als het werk wordt uitbesteed.
Tot slot
Deze leidraad ‘Ruimte voor Recreatie & Toerisme’ geeft provincieambtenaren R&T handvatten voor een betere integratie van R&T in het ruimtelijk domein. Dit is nodig om ervoor te zorgen dat de kansen voor vrijetijdsbesteding die ons landschap biedt te verzilveren en om te garanderen dat er in de toekomst voor iedereen voldoende ruimte is om in de eigen woonomgeving te recreëren. Want, de basisgedachte is: elk landschap is immers óók een vrijetijdslandschap.
