Ruimte voor Recreatie en Toerisme; een leidraad voor een betere integratie van recreatie en toerisme in ruimtelijk beleid, plannen en projecten.

Jasper Heslinga – European Tourism Futures Institute, NHL Stenden Hogeschool
Stefan Hartman – European Tourism Futures Institute, NHL Stenden Hogeschool
Jeroen Nawijn – Breda University of Applied Sciences
Daniek Nijland – Kenniscentrum Kusttoerisme, HZ University of Applied Sciences

Introductie

De vrijetijdsbehoefte in Nederland is enorm. Elk jaar ondernemen Nederlanders zo’n 3,6 miljard vrijetijdsactiviteiten buitenshuis, zoals uit eten gaan, sporten, buitenrecreatie en winkelen. Ruim 40% van deze activiteiten vindt plaats in de eigen gemeente. Voor deze vrijetijdsactiviteiten die inwoners in hun eigen woonomgeving ondernemen, is het Nederlandse landschap de belangrijkste basis. Bovendien heeft het Nederlandse landschap naast de groeiende recreatiebehoefte vanuit eigen inwoners, ook te maken met een groeiende toeristische vraag. Zo schat het NBTC in dat het aantal verblijfsbezoekers vanuit het buitenland met minimaal 50% zal groeien van 18 miljoen in 2017 naar 29 miljoen in 2030 en dat het aantal verblijfsbezoekers uit eigen land met 27% zal groeien van 24,3 miljoen in 2017 naar 30,9 miljoen in 2030.

Om deze behoefte aan recreatie en toerisme te kunnen faciliteren, is ruimte nodig: een plek voor deze activiteiten in het Nederlandse landschap. Tegelijkertijd wordt dit ruimtelijk domein gedeeld met allerlei andere gebruiksvormen en gaat het landschap de komende decennia flink op de schop. Denk aan de vele programma’s, plannen en projecten die er zijn voor landbouw, natuurbeheer, water, energie, wonen, etc. Als de sector recreatie en toerisme (hierna: R&T) te weinig integraal wordt meegenomen in dergelijke plan- en visievorming dan stranden mooie plannen in de uitvoering, worden kansen niet benut of worden er plannen gerealiseerd met te weinig belevingskwaliteit. Het is van belang dat álle provincies R&T als vanzelfsprekend meenemen in ruimtelijke opgaven. Doen zij dit niet, dan komt de ruimtelijke claim voor recreatieruimte meer en meer in de verdrukking. Voldoende ruimte voor recreatie is essentieel voor de brede welvaart in Nederland.

Waarom een leidraad?

De grote vraag is echter, hoe doe je dat? Dit artikel voorziet in een leidraad die provincieambtenaren (maar ook bijvoorbeeld Rijks- en Gemeenteambtenaren) R&T handvatten geeft voor een betere integratie van R&T in het ruimtelijk domein. De basis hiervoor is de ‘Leidraad Ruimte voor Recreatie en Toerisme’ en dit artikel vat de belangrijkste hoofdlijnen samen. Een link naar de volledige leidraad is te vinden aan het einde van dit artikel. Concreet beschrijft de leidraad vier rollen die zij kunnen aannemen en vier fasen van beleidsontwikkeling waarin zij diverse acties kunnen ondernemen. Het vertrekpunt is dat de situatie in elke provincie anders is en dat bovendien elk proces of project om een eigen aanpak vraagt. Afhankelijk van de specifieke situatie kunnen ambtenaren R&T zelf bepalen welke rollen en acties gewenst of nodig zijn. Het geheel helpt ambtenaren R&T om eraan bij te dragen dat R&T integraal onderdeel wordt van de brede ruimtelijke puzzel. Dit is nodig om de kansen voor vrijetijdsbesteding die ons landschap biedt te verzilveren en om te garanderen dat er in de toekomst voor iedereen voldoende ruimte is om in de eigen woonomgeving te recreëren. Want, de basisgedachte is: elk landschap is immers óók een vrijetijdslandschap.

Hoe is deze leidraad tot stand gekomen?

Input voor de leidraad is opgehaald door middel van 25 interviews met onder andere werknemers van het ministerie, provincies, waterschappen, adviesbureaus, projectontwikkelaars en bouwbedrijven. Uit die gesprekken zijn onder meer goede voorbeelden, te benutten (beleids)instrumenten en relevante adviezen om de integratie van R&T in het ruimtelijke domein te verbeteren, naar voren gekomen. Deskstudy is gebruikt als methode om dieper in te kunnen gaan op de Rijksprogramma’s die er al zijn of nog komen. Diverse discussies met het provinciale Vrijetijdsnetwerk (VTN) zijn benut om de opgehaalde informatie te verrijken. De projectgroep (zie Colofon) heeft de bevindingen samengebracht en de leidraad geschreven.

Welke rollen kunnen ambtenaren R&T aannemen?

Voor ambtenaren R&T is het van belang om te schakelen tussen verschillende rollen. De leidraad maakt onderscheidt tussen vier rollen: analyseren, organiseren, inspireren en adviseren. Deze rollen komen terug in de verschillende fases van beleidsontwikkeling (zie figuur). Welke rollen nodig zijn, is afhankelijk van hoe processen verlopen en om welke fase het gaat.

1. Analyseren:
   De belangrijkste vaardigheden binnen der rol‘analyseren’ zijn: het vinden, doorgronden, analyseren, interpreteren van relevante (beleids)ontwikkelingen in het R&T en ruimtelijke domein en het bepalen van consequenties daarvan. Dit betekent dat de ambtenaar R&T idealiter niet alleen op de hoogte is van ontwikkelingen binnen het eigen domein, maar ook actief op zoek gaat naar beleidsontwikkelingen in het ruimtelijke domein die kansen bieden voor R&T. Denk bijvoorbeeld aan programma’s op Rijksniveau waarin een gebiedsgerichte aanpak in combinatie met maatschappelijke en/of sociaaleconomische doelen centraal staan. R&T maakt daar meestal niet automatisch expliciet onderdeel van uit. Op provinciaal niveau zijn onder meer de omgevingsvisie, omgevingsverordening, sportbeleid, groenbeleid of gebiedsontwikkelingsprojecten relevant. Het is belangrijk om de inhoud daarvan te kennen op hoofdlijnen, specifiek op zoek te gaan naar ontwikkelmogelijkheden voor R&T en daarover in gesprek te gaan.
2. Organiseren:
   Vaardigheden van de rol ‘organiseren’ zijn: een open houding, sterk in netwerkvorming en relatiebeheer (zowel intern als extern), proactief, actie- en taakgericht, organisatietalent, doorzetter. In deze rol is de ambtenaar proactief op zoek naar gezamenlijke ambities en belangen en klopt op de deur bij andere beleidsvelden zoals leefomgeving, leefbaarheid, economie, sociale zaken, landelijk gebied, cultuur en erfgoed, sport, woningbouw, natuur en groenontwikkeling. Ook gaat het over soms een regierol pakken; een project, programma of gebiedsopgave vereist een eigenaar, trekker of regisseur. Een initiatief leidt niet automatisch tot een productieve coalitie. Dat moet georganiseerd worden. En, opgaven worden al snel groter en complexer en noodzaken tot een projectleider, gebiedsregisseur, regio-secretaris of gebiedsaanjager. Daarnaast is het zaak voor het beleidsdomein R&T om vroegtijdig aanhaken in ruimtelijke processen. Het liefst in de verkenningsfases van de ontwikkeling van beleid, programma’s en/of projecten, maar uiterlijk in de planontwikkelingsfase.
3. Inspireren:
   Van de rol ‘inspireren’ zijn de belangrijkste vaardigheden: bewust van belang van de juiste ‘framing’, de juiste boodschap kunnen vormen en op passende wijze overbrengen, taalkundig, goed geïnformeerd ten aanzien van relevante voorbeelden, projecten, onderzoeken, contacten, etc. Het is van essentieel belang om te werken vanuit een weloverwogen ‘framing’ van R&T die aansluit bij het ruimtelijke domein. Bijvoorbeeld door duidelijk te maken dat de meeste bezoekers van plekken inwoners zijn uit de directe omgeving of regio en te spreken over bezoekers in plaats recreanten en toeristen, en over ‘ons’ in plaats van ‘zij’. Daarnaast is het slim om aan te sluiten bij de manier waarop gebiedspartijen hun uitdagingen formulieren. Door aan te sluiten bij jargon uit het ruimtelijke domein ontstaat draagvlak en herkenbaarheid bij gesprekspartners. Spreek bijvoorbeeld over multifunctioneel ruimtegebruik, integratie van opgaven, multifunctionele landbouw in plaats van agrotoerisme, etc.
4. Adviseren:
   Tot slot is het voor de rol ‘adviseren’ belangrijk om vaardig te zijn in: gelijktijdig sectoraal, integraal en gebiedsgericht werken, adviseren over processen wanneer deze niet optimaal uitpakken voor het integraal oppakken van R&T en ruimtelijke opgaven en adviseren op inhoud hoe dit beter kan. Ruimtelijke opgaven zijn complex en ruimte is schaars, dus integraal beleid is een noodzaak om alle functies en belangen een plek te kunnen geven. Om de dialoog met andere beleidsdomeinen aan te kunnen gaan, zijn scherp geformuleerde R&T-sectorspecifieke ambities en doelstellingen nodig. Gebiedsgericht werken is essentieel om concreet te worden en stappen te zetten binnen het ruimtelijke domein. Idealiter is gebiedsgericht en integraal werken onderdeel van de taakomschrijving van de R&T-er of, nog beter, een organisatie brede overtuiging én onderdeel van de werkwijze.

Hoe en wanneer kunnen ambtenaren R&T aanhaken op gebiedsprocessen?

Aanhaken kan in vier (veelal) terugkerende fases.

1. Fase 1 | Agendasetting & probleemdefinitie:
   In deze eerste fase is het van belang om een onderbouwd verhaal over de urgentie en waarde van R&T voor ruimtelijke opgaven te hebben (‘what’s in it for them’). Verhalen zijn nu vaak nog te versnipperd, te weinig als R&T domein georganiseerd en gepositioneerd, te weinig onderbouwd, en nog te intern en op de eigen sector gericht. Laat zien hoeveel ruimte (en geld) er nodig is om de huidige én toekomstige recreatieve & toeristische vraag goed te kunnen accommoderen. Dit maakt de urgentie van opgaven voor iedereen duidelijk en de omvang kan worden afgezet tegen de ruimtevraag vanuit andere beleidsterreinen. Concrete cijfers over R&T en de ruimtelijke impact ervan, helpen in de bewustwording van beleidsmedewerkers in het ruimtelijke domein en andere domeinen over de omvang van de ruimtevraag van R&T. Tot slot is het belangrijk om R&T te positioneren als middel om maatschappelijke waarde te creëren, als oplossing voor gebiedsopgaven en een manier om ruimtelijke opgaven (belevings)kwaliteit te geven.
2. Fase 2 | Visievorming & Beleidsontwikkeling:
   Vanuit R&T moet er een beleidsvisie zijn met concrete doelen en ambities. Zonder een grondige kwantitatieve analyse én een heldere visie is er een risico op lukraak inspringen op gelegenheid uit het ruimtelijke domein, zonder dat dit bijdraagt aan een groter plan. Concrete acties om dit vorm te geven zijn: het analyseren van R&T beleid door het kennen van de politieke opgave en de beleidskaders, het analyseren van gebiedsurgenties door te bepalen wat de ruimtelijke R&T opgaven zijn in verschillende typen vrijetijdslandschappen, het analyseren van de gebiedspotentie door de belevingskwaliteit en belevingspotentie in beeld te brengen. Vervolgens is het schetsen van een toekomstbeeld van belang door gebiedsperspectieven en inrichtingsprincipes te bepalen en te kijken waar koppelkansen liggen door te identificeren waar de samenhang met ruimtelijke beleidsprocessen zit.
3. Fase 3 | Beleidsdoorwerking:
   Deze fase gaat over het borgen van de hiervoor besproken keuzes. Er zijn hiervoor weinig instrumenten specifiek voor het R&T domein. Wel kan een formele beleidspositie worden gecreëerd door R&T beleid vast te laten stellen door PS/GS. Daarnaast zijn er kansen om R&T doelen vast te leggen door middel van instrumenten in het ruimtelijk domein. Aanhaken op de omgevingsvisie kan bijvoorbeeld helpen bij het borgen van de R&T ambities voor de lange termijn ten aanzien van de inrichting van de fysieke leefomgeving. Daarnaast is het zinvol om te verkennen op welke manieren aanhaking van R&T in ruimtelijke processen is af te dwingen. Tot slot, zijn zaken op lokaal schaalniveau vastgelegd in bestemmingsplannen en is het belangrijk op zoek te gaan naar mogelijkheden tot aanpassen hiervan. Zo geven bestemmingsplannen vaak al ruimte om een recreatieve functie toe te voegen aan een agrarische bestemming. Dit kan mogelijk opgerekt worden in het kader van multifunctionele landbouw en kan bijdragen aan de oplossing van het stikstofdossier.
4. Fase 4 | Uitvoering & Resultaat:
   Deze laatste fase gaat over de daadwerkelijke uitvoering. Voor het vergroten van impact in deze fase kunnen de volgende zaken worden gedaan. Breng focus aan in acties door vanuit de visie te bepalen bij welke processen aan te haken. Zorg voor inzicht in de financieringsruimte en tast af bij welke opgave er nog winst kan worden behaald. Maak duidelijke afspraken over rollen en verantwoordelijkheden, ook op projectniveau. Werk op projectniveau óók gebiedsgericht en integraal en blijf aan tafel in de uitvoeringsfase van projecten om het belang van R&T te blijven benadrukken. Tot slot, durf complexiteit te agenderen en scherp te zijn op de eisen voor uitbestedingen.

Wie zijn de belangrijkste partners?

Partners bevinden zich binnen en buiten de organisatie. Binnen de organisatie zijn het collega’s van andere (beleids)afdelingen die zich bezighouden met de (her)inrichting van landelijk gebied (PPLG), natuur (Agenda Natuurinclusief), ruimtelijke ontwikkeling (omgevingsvisie), woningbouwontwikkeling (woondeals) of breder met sociale zaken en leefbaarheid. Buiten de organisatie zijn het andere provincies die met dezelfde vraagstukken leven (verenigd in het Vrijetijdsnetwerk), de projectteams die uitvoering geven aan de Rijksprogramma’s, de programmaleiders en -teams die (projectmatig) vormgeven aan ruimtelijke interventies, bijvoorbeeld van Rijkswaterstaat, Waterschappen, projectontwikkelaars, vastgoedontwikkelaars of bouwteams.

Wat kunnen provincies gezamenlijk doen?

Om dit allemaal alleen op te pakken is onbegonnen werk. Samenwerking tussen provincies (en andere stakeholders) is dus essentieel. Alhoewel de benodigde rollen en acties afhankelijk zijn van de specifieke situatie van een project of provincie, zijn er ook een aantal zaken die provincies gezamenlijk kunnen oppakken door tijd en inzet te bundelen, bijvoorbeeld via het Vrijetijdsnetwerk. Van de acties beschreven in de leidraad, zijn de volgende daarvoor onder meer geschikt:

• Periodiek in beeld brengen welke landelijke en/of interprovinciale processen het meest urgent zijn en waarop de meeste invloed kan worden uitgeoefend. Vervolgens bepalen of hier gezamenlijke actie op ondernomen moet worden en zo ja welke.
• Uitwerken van een goed onderbouwd gezamenlijk verhaal over de urgentie en waarde van het meenemen van R&T bij ruimtelijke opgaven, en de rol van provincies hierin.
• Uitwerken van een aantal algemene, beeldende inrichtingsprincipes voor het meenemen van R&T in verschillende typen landschappen, om ter inspiratie mee te geven aan collega’s in het ruimtelijk domein.
• Ontwikkelen van algemeen toepasbare basiscriteria voor een Esthetisch Programma van Eisen.
• Ervaringen uitwisselen als het gaat om het verankeren van R&T in bijvoorbeeld een omgevingsvisie en omgevingsverordening.

Conclusies en aanbevelingen

Dit artikel heeft kort inzicht gegeven in de belangrijkste onderdelen van de leidraad ‘Ruimte voor Recreatie & Toerisme’ die handvatten biedt aan ambtenaren R&T voor de integratie van R&T in het ruimtelijk domein. De leidraad geeft aan wat er vanuit het R&T domein zelf gedaan kan worden én hoe de verbinding met het ruimtelijk domein gerealiseerd kan worden.

We gaven aan dat er vier mogelijke rollen zijn voor ambtenaren R&T die terugkomen in de verschillende fases van beleidsontwikkeling (analyseren, organiseren, inspireren en adviseren). Welke rollen nodig zijn, is afhankelijk van hoe processen verlopen en om welke van de vier fasen van de beleidscyclus het gaat (Agendasetting & probleemdefinitie, Visievorming & Beleidsontwikkeling, Beleidsdoorwerking, Uitvoering & Resultaat). Daarbij is van belang dat het integreren van R&T in het ruimtelijk domein geen lineair proces is. Idealiter wordt R&T van het begin af aan (Agendasetting & probleemdefinitie) integraal meegenomen. Soms zijn processen echter al gaande, waardoor de integratie van R&T (te) laat op gang komt en het zoeken is naar (mogelijk een zeer beperkt aantal) acties die nog wel ingezet of uitgevoerd kunnen worden. De fasen zijn dan ook meer een cyclisch denkmodel en benadrukken het continue karakter van het proces. Immers, onder invloed van ‘grote transities’ in de samenleving zijn R&T en het ruimtelijke domein continu in beweging.

Meer te weten komen over dit onderwerp?

Het volledige rapport is te vinden via de CELTH website – www.celth.nl – en gaat in veel meer detail in op de in dit artikel beschreven rollen en fasen. Bovendien bevat het rapport een aantal voorbeelden uit de praktijk.

Dit artikel is gebaseerd op de uitkomsten van het onderzoek ‘Leidraad Ruimte voor Recreatie en Toerisme’, een onderzoek en advies uitgevoerd door de gezamenlijke inzet van onderzoekers van NHL Stenden University of Applied Sciences, Breda University of Applied Sciences, HZ University of Applied Sciences en For the Love of Place. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het vrijetijdsnetwerk (VTN) en is begeleid door Jesse Zwiers, Hans de Haan (beide Provincie Overijssel), Nicky Greven (Provincie Gelderland), Odette Hartgerink (Provincie Zuid-Holland) en Miranda Andriessen (Ministerie van Economische Zaken & Klimaat (EZK)). Het onderzoek is ondersteund vanuit het Centre of Expertise Leisure, Tourism and Hospitality (CELTH).