‘Blussen of terugveren?’ Een terugblik op de intelligente lockdown vanuit het perspectief van lokaal vrijetijdsbeleid

De mondiale COVID-19 pandemie stelt het aanpassingsvermogen van samenlevingen danig op de proef. Op 15 maart besloot het kabinet dat om de pandemie te bestrijden een ingrijpende interventie nodig was: er werd een ‘intellectuele lockdown’ afgekondigd. De heftigheid van dit besluit is in en door delen van de vrijetijdsindustrie ten volle gevoeld: theater- en concertzalen, bioscopen, sportscholen, horeca en vele andere zaken moesten maanden hun deuren sluiten. Met de aankondiging van nieuwe maatregelen in het najaar wordt duidelijk dat ook een tweede golf hevige impact zal hebben op de sector. Hoe langer de pandemie voortduurt en sociale contacten ontmoedigd worden, hoe harder deze sector die vaart op beleving, ontmoeting en sociale nabijheid geraakt wordt (zie o.a. Van Leeuwen et al. 2020; Van Leeuwen 2020; Horsten en De Wijs, 2020).

De waarde van een vitale en veerkrachtige vrijetijdsindustrie overstijgt de betekenis van de sector zelf. De vrijetijdsindustrie is een belangrijke pijler voor de aantrekkelijkheid van gemeenten voor bewoners, bedrijvigheid en toeristen; volksgezondheid en welbevinden; innovatieagenda’s, economische ontwikkeling en als drager voor ruimtelijke kwaliteit van binnen- en buitengebied (zie o.a. Mommaas, 2006). De vrijetijdsindustrie is sterk onderling verbonden. Het wegblijven van internationale toeristen heeft bijvoorbeeld niet alleen gevolgen voor KLM of de hotelsector, maar ook voor musea, attracties, restaurants, winkels én de vele toeleveranciers in de keten. Eén ongezonde schakel kan daarmee grote gevolgen hebben: voor de sector als geheel, maar ook voor bredere sociale, ruimtelijke en/of economische waarden die we als samenleving belangrijk vinden.

Reden te meer voor lokale overheden om de impact van de pandemie op de aantrekkelijkheid van en mogelijkheden voor het lokale verblijfsklimaat nauwlettend te volgen. Gezondheid staat voorop, maar blijft er in een crisis van deze omvang ruimte over om oog te houden voor andere, meer lange termijn doelen die gemeenten nastreven? Kun je, in tijden van crisis, op terreinen die hard geraakt worden snel en gericht (om)schakelen in je handelen? In 2018 publiceerde het ministerie van BZK de essaybundel ‘adaptief besturen’. Van der Steen definieert in zijn bijdrage (p. 73) adaptief bestuur als "het vermogen van een systeem om ook onder disruptief veranderende omstandigheden te blijven presteren”. Naast een alerte houding, benoemt Van der Steen ook informatie en organiserende principes als bouwstenen die de mate van adaptiviteit inkleuren. Adaptief besturen in die zin dus dat ook onder sterk veranderende condities publieke waarde, ofwel de gestelde maatschappelijke opgaven, worden gerealiseerd. In hun bijdrage aan deze essaybundel stellen Van Doorne en Cordeweners dat adaptief besturen vraagt om "een overheid, die de maatschappelijke opgave voorop zet en die in een politieke context samen met maatschappelijke partners en bedrijfsleven tot resultaten komt.” (Van Doorne en Cordeweners, 2018, p. 5).

In dit kader gingen we voor dit artikel in gesprek met enkele beleidsmakers over hoe zij de eerste maanden van de pandemie hebben beleefd. Welke dilemma’s doen zich ten aanzien van gestelde beleidsdoelen voor, welke instrumenten zijn voor handen? Is er überhaupt tijd en ruimte om vooruit te denken? En betrek je maatschappelijke partners en bedrijfsleven? We spraken met zes Brabantse beleidsmakers die werken aan de vraagstukken op het terrein van de vrije tijd. Met hen blikten we terug op de periode maart – juli 2020. Niet om conclusies te trekken, maar om inzicht te krijgen in de handelingsruimte en afwegingen waar lokale beleidsmakers op het terrein van de vrije tijd in de eerste maanden van de pandemie voor stonden.

1  Reconstructie

In de twee weken na het eerste vastgestelde besmettingsgeval dringt het besef langzaam maar zeker door: ook Nederland ontkomt niet aan de COVID-19 pandemie. Bestuurders en beleidsmakers werden geconfronteerd met een unieke situatie. De urgentie is hoog – de ernst van de situatie is duidelijk. Maatregelen volgen elkaar in grote snelheid op. Hoewel deze vanuit de Rijksoverheid worden opgesteld, ligt uitvoering grotendeels bij gemeenten. Zij worden in die eerste periode overspoeld met vragen van verontruste ondernemers; over de financiële consequenties van sluiting, uitstel van huurbetalingen, en wat precies wel en niet toegestaan is binnen de richtlijnen. Vragen komen via verschillende routes de gemeentelijke organisaties binnen. Al snel stellen verschillende gemeenten Corona-teams, of -loketten in en worden coördinatoren aangewezen, zodat beschikbare informatie eenduidig gecommuniceerd wordt. Gemeenten gaan zelf ook op zoek naar vragen en behoeften. Via bestaande contacten en behoeftenonderzoeken die onder lokale partners worden uitgezet. Een beleidsadviseur vertelde hoe zo’n onderzoek vervolgens ook gedeeld wordt met andere gemeenten. Men houdt elkaar op de hoogte en leert van elkaar.

De financiële impact is uiteraard groot. Veel organisaties zijn onvoorbereid op een plotselinge vraaguitval en komen in de knel met vaste lasten. Van een aantal voorzieningen in de culturele en sportsector is de gemeente eigenaar van het vastgoed; dat biedt de mogelijkheid om huren op te schorten. Ook leges en belastingen worden op plekken uitgesteld. Een beleidsadviseur economie en cultuur zegt hierover: "Vanaf het begin zijn maatregelen genomen om de getroffen sectoren te ondersteunen. (..) Coulant omgaan met prestatie-eisen, het naar voren halen van voorschotten, belastingmaatregelen en leges die we niet gingen heffen.”

Wanneer begin mei de eerste activiteiten voorzichtig opgestart kunnen worden, ontstaat er meer ruimte om het veld te ondersteunen. Ook nu ligt op het terrein van cultuur, sport en economie het accent op informeren: wat mag wel en wat mag niet. De gemeenten moeten zelf eveneens snel schakelen doordat de aanpak plotseling kan wijzigen. De tijd tussen aankondiging en uitvoering van de versoepeling van maatregelen is kort; zeker als de maatregel een besluit van het College vergt. Iedere versoepeling geeft onduidelijkheid waar besluiten over moeten worden genomen. Hoe moeten bepaalde maatregelen geïnterpreteerd worden, en welke ruimte is er wel of niet voor creatieve oplossingen? Vragen komen via accounthouders de gemeentelijke organisatie in, de beslissingsbevoegdheid ligt soms elders, als bijvoorbeeld bij de Veiligheidsregio. Dat maakt het meedenken niet altijd makkelijk: "onze accounthouders zijn zo geprogrammeerd dat ze willen meedenken (…) zij kregen terug ‘dit mag niet, dat mag ook niet, dat kan ook niet’. Dan moet je dus heel veel slecht nieuws brengen.” (beleidsadviseur sport).

Wanneer in het late voorjaar de meeste sectoren weer gedeeltelijk hun deuren mogen openen, worden Rijksmaatregelen om ondernemers te compenseren verlengd en andere financiële steunpakketten uitgerold. Nu de ergste doekjes tegen het bloeden zijn uitgedeeld, kan er vooruit gekeken worden. Wat doen we met de uitgestelde huurbetalingen, en welke ruimte is er om te compenseren?  De gemeentebegroting moet altijd sluitend zijn. Dat maakt de druk op die begroting enorm en de mogelijkheden om extra bij te springen beperkt.

Die keuzes zijn niet eenvoudig. Hierbij komen bestaande beleidsdoelen, financiële speelruimte en politieke visie en belangen samen. De snelheid van handelen bemoeilijkt dat proces, en maakt het niet altijd mogelijk om alles grondig juridisch te toetsen. "Dat betekent ook dat misschien links en rechts wat losse eindjes zijn blijven zitten die later nog voor problemen kunnen zorgen. Normaal gesproken knoop je alles vast wat los is voordat een voorstel naar het college gaat, en nu gaat het zo snel dat dat soms niet altijd mogelijk is” (beleidsmedewerker economie en cultuur). Ook is het onduidelijk hoe lang de crisis gaat duren, en of maatregelen in een latere fase weer aangescherpt worden: "dan hebben we een heel ander perspectief dan wanneer het ergste is geweest en we weer naar de toekomst en groei kunnen kijken […] je kunt je geld maar één keer uitgeven” (beleidsadviseur economie).

Er zijn veel onzekere factoren die deze afwegingen bemoeilijken, zoals de vraag welke ondernemers, organisaties en instellingen je wilt en kunt steunen. Er wordt dan vooral gekeken naar niet-commerciële organisaties: culturele instellingen en sportverenigingen. Dat is deels te verklaren vanuit de maatschappelijke waarde die dergelijke organisaties vervullen, de spilfunctie die deze organisaties innemen binnen de algehele voorzieningenstructuur van een gemeente, en de bestaande subsidierelaties waarop verder gebouwd kan worden. De veronderstelling is dat commerciële ondernemingen aanspraak kunnen maken op de landelijke steunpakketten, al zijn die ook niet in alle gevallen toereikend: "Als het gaat om commerciële bedrijven, winkels en horeca met name, proberen we ook gesprekken te voeren om te kijken wat daar leeft en hoe we ze kunnen helpen. Dan gaat het vaak om twee dingen: werkgelegenheid en kapitaallasten. Daarvoor heeft het Rijk natuurlijk omvangrijke programma’s maar die houden een keer op.” (beleidsadviseur economie). Daarnaast is het in sommige gevallen wachten op duidelijkheid over de concrete uitwerking van aangekondigde Rijksmaatregelen. Als je als gemeente te vroeg besluit te compenseren, loop je het risico dat je compensatie van de Rijksoverheid misloopt. Sommige gemeenten wachten daarom op helderheid totdat duidelijk is dat de lokale compensatieregelingen complementair zijn aan de landelijke regelingen. Tegelijkertijd kan te lang wachten ook het einde betekenen van een organisatie of onderneming.

Als gevolg van de veranderende omstandigheden wijzigen de prioriteiten. Gemeenten die bijvoorbeeld al lang voordat de eerste corona patiënt zich aandiende worstelden met de vitaliteit van de binnenstad zien deze opgave alleen maar groter en nijpender worden, zo stelt een binnenstad manager vast. Dat biedt ook kansen, al vereist dat wel een nieuwe vertaalslag in de bestaande visie: "Alles heeft invloed op elkaar; de aantrekkelijkheid van het centrum hangt samen met die functies en hoe je die kunt mengen. En juist daarop hadden we een visie. Die wordt nu niet onderuit gehaald, maar wel weer ter discussie gesteld.” (beleidsadviseur economie). Anderzijds helpen duidelijke en vastgestelde beleidsdoelen ook in tijden van crisis bij keuzes voor een bepaalde aanpak. Zo wordt vanuit de doelstelling om zoveel mogelijk bewoners aan het bewegen te krijgen voor een proactieve aanpak gekozen. "We hebben ook gezegd: we mogen weer, laten we als gemeente daar dan ook gebruik van maken.” (beleidsadviseur sport). Ook leidt een gezamenlijke visie tot een sterkere interne samenwerking. Opvallend genoeg hebben de verschillende gesprekspartners in deze crisistijd een sterker teamgevoel ervaren; er is een gezamenlijk doel. De urgentie en druk is hoger waardoor besluitvorming sneller lijkt te gaan.

2  Een blik in de instrumentenkoffer

Bijgevoegde tabel biedt een overzicht van beleidsinstrumenten die door de gesprekspartners zijn ingezet. Voor de ordening maken we gebruik van de indeling communicatie, financieel en juridisch1. Hoewel handhaving en financiële steunpakketten veel (media)aandacht krijgen, blijkt communicatie een wezenlijk onderdeel van de aanpak: vanwege de korte lijnen tussen lokale beleidsmakers/-uitvoerders en de partners in het veld, ontstaat er al snel een informatie-uitwisseling tussen beiden. De gemeentelijke organisaties weten de informatiestromen snel te organiseren door coronateams of coördinatoren in te stellen die verantwoordelijk worden voor een eenduidige communicatie. In die zin lijken de organisaties open en wendbaar.

Op juridisch en financieel vlak lijkt meebewegen lastiger vanwege juridische of budgettaire beperkingen. Toch wordt ook daar gezocht naar ruimte die in het ‘oude normaal’ minder snel gevonden wordt. Juridische stappen worden sneller gezet, met de kanttekening dat daardoor niet alle haken en ogen uitgewerkt kunnen worden. En met uitstelmaatregelen wordt ‘budgetneutraal’ tijd gewonnen om landelijke compensatieregelingen af te wachten en beleidskeuzes te toetsen aan bestaande visies.